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Joachim Behnke
Riskante (Über-) Hängepartie

WAHLRECHT Nie zuvor gab es so viele Überhangmandate wie im 17. Deutschen Bundestag. Der Grund dafür liegt vor allem in der neuen Konstellation des Parteiensystems

Die Bundestagswahl vom 27. September 2009 hat einige Rekorde mit sich gebracht, die alle mit einer grundlegenden Veränderung des Parteiensystems zu tun haben. Alle drei kleinen Parteien, FDP, Bündnis 90/Die Grünen und Die Linke, lagen über 10 Prozent und erzielten jeweils das beste Ergebnis ihrer Geschichte. Eine der beiden großen Parteien, die SPD, hingegen landete bei 23 Prozent ein Negativ-Rekord bei den Sozialdemokraten. Die Unionsparteien als zweite große politische Kraft schnitten zwar mit knapp 34 Prozent ebenfalls bislang nur einmal schlechter ab, lagen aber zusammen immer noch etwa 10 Prozentpunkte vor der SPD.

Besonderes Kräfteverhältnis

Diese dramatische Veränderung der Struktur unseres Parteiensystems ist mitverantwortlich für einen weiteren Rekord: Mit insgesamt 24 Überhangmandaten (21 davon für die CDU, 3 für die CSU) entstanden mehr als je zuvor. Wichtiger noch als die absolute Anzahl der Überhangmandate ist jedoch ihre Differenz zwischen Union und SPD. Der Unterschied drückt den Vorteil aus, den eine Partei beziehungsweise ein Lager durch die Überhangmandate gegenüber dem anderen Lager erzielt. Dieser Vorteil entspricht mehr als vier Prozent der "regulären" Anzahl von Mandaten im Bundestag. Anders ausgedrückt: Die Union erhält mit den Überhangmandaten so viele zusätzliche Sitze, wie sie normalerweise für etwa 1,75 Millionen zusätzlicher Zweitstimmen erhalten hätte. Das entspricht ziemlich genau der Zahl aller gültigen Zweitstimmen, die in Berlin abgegeben wurden. Wenn Überhangmandate in einem solchen Ausmaß anfallen, haben sie zudem das Potenzial, den politischen Ausgang einer Wahl zu verändern, indem sie neue Koalitionsmöglichkeiten schaffen oder vorhandene zerstören.

Überhangmandate entstehen im Rahmen der sogenannten Unterverteilung: Also bei der Verteilung der Sitze, die einer Partei aufgrund ihrer Zweitstimmen bundesweit zustehen, auf die einzelnen Landeslisten. Diese Verteilung wird nach dem Proporzprinzip vorgenommen. Überhangmandate entstehen, wenn eine Partei in einem Bundesland mehr Direktmandate erhält als ihr dort nach dem Zweitstimmenergebnis zustehen würden. Es gibt unterschiedliche Gründe, die die Entstehung von Überhangmandaten in einem Bundesland begünstigen: beispielsweise ein ungünstiger Zuschnitt der Wahlkreise, sodass in diesem Bundesland im Verhältnis zu den Wahlberechtigten zu viele Wahlkreise anfallen, oder eine unterdurchschnittliche Wahlbeteiligung. Auch taktisches Wählen in der Form von Stimmensplitting, wenn also die Wähler beispielsweise ihre Zweitstimme für die FDP und ihre Erststimme für die CDU abgeben, kann zu Überhangmandaten führen. Die wichtigste Ursache jedoch besteht in einem besonderen Kräfteverhältnis der Parteien. Für die Entstehung von Überhangmandaten sind zwei Bedingungen besonders günstig: Erstens muss die stärkste Partei klar, das heißt mindestens mit einem Vorsprung von zehn Prozentpunkten, vor der zweitstärksten Partei liegen. Gleichzeitig muss die stärkste Partei aber mit ihrem Zweitstimmenanteil deutlich unter der 50-Prozent-Marke liegen. Diese Konstellation tritt vor allem dann auf, wenn die kleineren Parteien, also die neben den beiden stärksten, einen relativ hohen Stimmenanteil für sich verbuchen können. Diese besondere Struktur des Parteiensystems war seit 1990 - aufgrund der Erfolge der PDS und später der Linken - vor allem in den neuen Bundesländern gegeben. Daher nahmen Überhangmandate im Bundestag seit der Wiedervereinigung so sprunghaft zu.

Eine Art Verlierer-Prämie

Dieses besondere Charakteristikum des Parteiensystems - schwache "große" Parteien und starke "kleine" Parteien - ist mit der Bundestagswahl 2009 auch im Westen angekommen. Erstmals seit 1990 sind daher auch mehr Überhangmandate in den alten als in den neuen Bundesländern entstanden. Besonders auffällig sind dabei die zehn Überhangmandaten, die allein in Baden-Württemberg für die CDU anfielen. Dabei erhielt die CDU in diesem Bundesland ihr schlechtestes Zweitstimmenergebnis und ihr zweitschlechtestes Erststimmenergebnis seit Beginn der Bundesrepublik (das schlechteste fiel 1949 an). Dieser Umstand spricht für die These, dass Überhangmandate bestenfalls eine Art von Verlierer-Prämie und keinesfalls einen demokratietheoretisch zu rechtfertigenden Bonus darstellen, den besonders erfolgreiche Parteien erhalten.

Außerdem hat das Bundesverfassungsgericht das geltende Wahlrecht im Juli 2008 für als in Teilen verfassungswidrig erklärt. Bei ihrem Urteil bezogen sich die Verfassungsrichter auf den Aspekt des sogenannten negativen Stimmgewichts, eine Absonderlichkeit des Wahlsystems, die dazu führen kann, dass eine Partei mehr Sitze erhalten kann, wenn sie weniger Stimmen erhält. Die Verfassungsrichter entschieden, dass dies nicht dem Grundgesetz entspricht; bis zum 30. Juni 2011 muss das Wahlrecht entsprechend geändert werden.

Das negative Stimmgewicht tritt immer in Zusammenhang mit Überhangmandaten auf, aber umgekehrt sind Überhangmandate nicht zwangsläufig mit dem Effekt des negativen Stimmgewichts verknüpft. Eine Wahlrechtsänderung, die die Überhangmandate beseitigt, würde also gleichzeitig das Problem des negativen Stimmgewichts lösen. Aber es lassen sich auch Möglichkeiten vorstellen, den monierten Effekt zu beseitigen, ohne die Überhangmandate selbst in irgendeiner Form anzutasten. Der demokratietheoretisch problematische Aspekt der Überhangmandate, dass sie zu einer Veränderung der Mehrheitsverhältnisse führen können, würde dann aber weiter bestehen. Nach den Bundestagswahlen 2002 beispielsweise hätte Rot-Grün auch ohne Überhangmandate eine Mehrheit gehabt; stärkste Fraktion wurde die SPD aber nur aufgrund der zusätzlichen Sitze.

Wenn man Überhangmandate abschaffen oder ihre Auswirkungen neutralisieren möchte, gibt es dafür unterschiedliche wahlrechtliche Möglichkeiten. Eine von ihnen besteht in der Verrechnung von überschüssigen Direktmandaten in einem Bundesland mit Listenmandaten derselben Partei in einem anderen Bundesland. Diesen Vorschlag haben die Grünen in einem Gesetzentwurf (16/11885) aufgegriffen, der im Juli im Bundestag abgelehnt wurde.

Einzelne Stimme

Allerdings setzt dies einen Zwang der Verbindung von Landeslisten einer Partei voraus. Eventuelle Überhangmandate der CSU würden nicht verrechnet, es könnte sogar der Anreiz entstehen, analog zur CSU regionale Repräsentanten zu gründen. Eine mögliche Lösung wäre daher eine Kombination mehrerer Elemente, beispielsweise die Verrechnung von Landeslisten und zusätzliche Ausgleichsmandate für verbleibende Überschüsse. Um die Entstehung von Überhangmandaten von vornherein zu erschweren, wäre es auch möglich, den Anteil der Direktmandate an allen regulären Mandaten von 50 Prozent auf beispielsweise 40 Prozent zu verringern oder Zweimann-Wahlkreise einzurichten.

Radikaler wäre die Abschaffung des Zweistimmensystems. Dann würde, wie 1949, mit einer einzigen Stimmen die Wahlkreiskandidaten gewählt; die Gesamtzahl der Sitze für eine Partei würde dann proportional zur Summe aller erhaltenen Stimmen berechnet.

Aus Politik und Zeitgeschichte

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