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Reinhard Müller
Die Absprachen alter Männer sind passé

VERTRAG VON LISSABON Über einen europäischen Bundesstaat kann nur das deutsche Volk entscheiden. Parlament durch das Verfassungsgerichtsurteil gestärkt

Bis hierhin und nicht weiter - das hat das Bundesverfassungsgericht der Politik zugerufen. Deutschland darf sich zwar dem Vertrag von Lissabon unterwerfen, der von seinen zahlreichen Befürwortern als harmlos für die Mitgliedstaaten erachtet wird - aber nur unter strengen Bedingungen einer stärkeren Beteiligung des Parlaments. Die bisherige europäische Einigung auf der Grundlage von Verträgen zwischen souveränen Staaten und mit Absprachen alter Männer darf nicht so verwirklicht werden, dass den Mitgliedstaaten der Spielraum für politische Gestaltung genommen wird - genauer gesagt den Parlamenten, dem Bürger. Über Krieg und Frieden, über Strafrecht und Polizei, über Einnahmen und Ausgaben, über Bildung, Medien und Religion muss im Wesentlichen weiterhin in Deutschland entschieden werden. Und schließlich: Wer mehr will, also einen europäischen Bundesstaat, der muss das deutsche Volk direkt befragen. Die ausführliche und erstmalige Beschreibung von wesentlichen Staatsaufgaben ist ebenso neu in dieser gleichsam finalen Karlsruher Entscheidung wie der Hinweis auf eine mögliche neue Verfassung, in der dann Deutschland nur noch ein Glied eines europäischen Staates wäre. Einen solchen Verzicht auf die eigene staatliche Souveränität könnte nur unmittelbar das deutsche Volk leisten. Der Vertrag von Lissabon begründet gerade demnach keinen europäischen Bundesstaat.

Aber wie soll das alles sichergestellt werden? Durch die Parlamente - in Deutschland heißt das: durch Bundestag und Bundesrat. Die Bundesregierung ist in Brüssel künftig noch mehr an das Votum des Bundestags gebunden. Das - offenbar diesen Namen nicht verdienende - Gesetz "über die Ausweitung und Stärkung der Rechte des Bundestages und des Bundesrates" in EU-Angelegenheiten wurde für verfassungswidrig erklärt und musste neu geschaffen werden.

Parlamentarisierung

Insgesamt schreitet die generelle Parlamentarisierung der deutschen Außenpolitik zügig voran. Dass die Bundeswehr vom Verfassungsgericht zum Parlamentsheer bestimmt wurde, findet hier seine Fortsetzung. Auch die EU wird weder jetzt noch in Zukunft ohne Zustimmung des Bundestags über die deutschen Streitkräfte verfügen dürfen. Wie das in unserer Regierungs- und Parlamentswirklichkeit aussehen wird, muss die Praxis zeigen. Man wird hier nicht zu viel echte Kontrolle erwarten dürfen. Denn klar ist auch: Im System der Bundesrepublik, in dem die Regierung von einer Parlamentsmehrheit getragen wird, wird sich womöglich gar nicht so viel ändern. Mancher Abgeordneter reagiert auf die Karlsruher Entscheidung so, als gehörte er der Regierung an. Die Ziele von Exekutive und jedenfalls der maßgeblichen Mehrheit des Parlaments sind eben in der Regel deckungsgleich.

Dabei wurde die Rolle der nationalen Parlamente durch den Vertrag von Lissabon ohnehin gestärkt. Jetzt ist erstmals sogar vertraglich festgeschrieben, dass sie zur "guten Arbeitsweise" der Europäischen Union beitragen. Dem Grundsatz der Subsidiarität soll dadurch Genüge getan werden, dass die nationalen Parlamente Stellungnahmen abgeben können; wenn sich eine bestimmte Zahl von Parlamenten dagegen ausspricht, müssen diese beachtet werden. Die nationalen Parlamanet können schließlich sogar eine Subsidiaritätsklage erheben.

Nach den neuen Begleitgesetzen zum Vertrag von Lissabon, die im September dieses Jahres verabschiedet wurden, haben Bundestag und Bundesrat nun die Möglichkeit, das Stimmverhalten Deutschlands in Brüssel zu bestimmen, sofern es um eine Änderung der europäischen Verträge, der Gesetzgebungsverfahren und Abstimmungsmodalitäten oder eine Ausweitung der Zuständigkeiten der EU geht. An etlichen Stellen im Vertrag von Lissabon sind solche dynamischen Klauseln vorgesehen, die eine Vertiefung der Integration ohne komplette Vertragsrevision ermöglichen. Ob solche Versuche künftig verstärkt unternommen werden, ist allerdings fraglich. Obwohl dynamische Elemente schon im 1996 verabschiedeten Vertrag von Amsterdam aufgenommen worden waren, sind sie noch nicht angewendet worden. Ferner sieht der Lissabon-Vertrag ein "vereinfachtes Änderungsverfahren" für den Teil des Vertrags vor, in dem die Politikbereiche der EU beschrieben sind. Dazu ist ein einstimmiger Ratsbeschluss nötig. Für die Zustimmung Deutschlands bedarf es nun eines Gesetzes, dem der Bundesrat zustimmen muss, wenn auch Länderzuständigkeiten berührt sind. Auch wenn die seit mehr als zehn Jahren ungenutzt bestehende Brückenklausel angewandt werden sollte, müsste der deutsche Vertreter im Rat darauf warten, dass Bundestag und/oder Bundesrat die Haltung Deutschlands definieren. Hierbei geht es zum einen darum, dass in bestimmten Politikfeldern, in denen Ratsbeschlüsse Einstimmigkeit erfordern, die Schwelle gesenkt und Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit eingeführt werden können. Auf gleiche Weise kann in Fällen, für die im Vertrag ein besonderes Gesetzgebungsverfahren festgelegt wurde, ein Übergang zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren (Mehrheitsbeschlüsse im Europäischen Parlament und im Rat) vereinbart werden. Per Beschluss kann der Bundestag oder gegebenenfalls der Bundesrat künftig den Vertreter Deutschlands im Rat verpflichten, die "Notbremse" zu ziehen. Es geht um die Bestimmung im Lissabon-Vertrag, dass ein Regierungsvertreter im Ministerrat den Europäischen Rat mit einer Sache befassen kann, wenn er bei einem Beschluss zur Arbeitnehmer-Freizügigkeit das Gleichgewicht des nationalen Systems der sozialen Sicherheit gefährdet sieht oder im Bereich des Strafrechts um den Bestand der nationalen Strafrechtsordnung bangt.

Präzisere Pflichten

Die alltägliche Europapolitik ist vom Begleitgesetz nur insofern betroffen, als die Informationspflichten der Bundesregierung gegenüber Bundestag und Bundesländern präzisiert werden. Ähnliche Regeln gab es aber schon. Jenseits der Sonderfälle können Landesregierungen und Abgeordnete der Bundesregierung auch künftig kein imperatives Mandat erteilen.

Die Parlamente sind zweifellos durch den Vertrag von Lissabon gestärkt worden - die nationalen Volksvertretungen ebenso wie das Europäische Parlament. Aber Europa ist eben (noch) kein Bundesstaat. Es ist ein staatsähnliches Gebilde mit fortbestehenden demokratischen Defiziten, das sich aber gegenüber seinen Gliedern und Bürgern wie ein Staat aufführt. Deshalb warnt das Bundesverfassungsgericht: Sollte im Verlauf der europäischen Integration ein "Missverhältnis zwischen Art und Umfang der ausgeübten Hoheitsrechte und dem Maß demokratischer Legitimation" entstehen, so müsse die Bundesrepublik das ändern - "und im äußersten Fall sogar ihre weitere Beteiligung an der Europäischen Union verweigern". Überall dort, wo durch schwammige Klauseln im Vertrag von Lissabon Kompetenzverluste drohen, sind Bundestag und Bundesrat gefordert.

Letztlich liegt es an den Volksvertretern selbst, was sie aus dem Vertrag von Lissabon, was sie aus Europa machen. Der Ordnungsruf aus Karlsruhe erinnert nur an die demokratischen Fundamente der EU. Sie ist ein Verbund demokratischer Staaten. Die Staaten können aber auch einen europäischen Bundesstaat gründen. Schon ein Blick in die Präambel des Grundgesetzes offenbart schließlich das Ziel eines "vereinten Europa". Auch Deutschland darf sich einem Bund anschließen, in dem es nur noch abhängiges Glied eines europäischen Gebildes ist, das aus eigener Macht verbindlich übergeordnetes Recht setzen kann. Das lässt auch das Verfassungsgericht ausdrücklich zu. Wie sollte Karlsruhe das auch verhindern können, wenn sich der Gesetzgeber und die Regierung dafür entscheiden? Das Gericht fordert allerdings, dass über diesen Schritt der Souverän befinden muss. Also das Volk selbst.

Der Autor ist Redakteur der

Frankfurter Allgemeinen Zeitung.

Aus Politik und Zeitgeschichte

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