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Hans-Jürgen Papier
Bewährte Strukturen

BILANZ DER STAATSREFORM Statt den Exekutivföderalismus sollte Deutschland die Landesparlamente stärken. Ein Standpunkt

Der Föderalismus ist Teil der deutschen Staatsrechtsgeschichte. Eine föderale Verfassungsordnung hat gute Argumente auf ihrer Seite: Sie dient der Gewaltenteilung zwischen den politischen Ebenen, sie erweitert die Möglichkeiten demokratischer Mitwirkung der Bürger, und schließlich ermöglicht sie eine bessere Anpassung an Veränderungen in den Teilräumen sowie an landestypische Besonderheiten und Bedürfnisse. Allerdings musste dieses Erfolgsmodell in den vergangenen Jahren einen gewissen Vertrauensverlust in der deutschen Bevölkerung hinnehmen. Unterschiedliche Landesregelungen, wie sie in einem föderalistischen Modell unvermeidlich sind, werden öffentlich häufig kritisch beurteilt. Offenbar überwiegt vielfach das Bedürfnis nach überregional einheitlichen Lebensverhältnissen. Erinnert sei an die von Land zu Land unterschiedlich geregelten Rauchverbote, bei denen schnell von einem "Flickenteppich" die Rede war.

Weder die Ursachen dieses Akzeptanzproblems des Föderalismus noch mögliche Lösungsversuche können losgelöst vom Prinzip des Parlamentarismus gesehen werden - denn zwischen beiden bestehen bedeutende Wechselwirkungen.

Zentrale Struktur

Der Parlamentarismus ist eine zentrale Struktur des Grundgesetzes. Auf Bundesebene ist der Deutsche Bundestag als einziges Verfassungsorgan unmittelbar durch das Staatsvolk legitimiert. Auf Länderebene gilt Gleiches für die Landesparlamente. Die Legitimation aller anderen Verfassungsorgane in Bund und Ländern leitet sich von den Parlamenten ab. Trotz dieser zentralen Rolle der Parlamente für die demokratische Rückanbindung an das Volk ist eine gewisse "Entparlamentarisierung" zu beobachten.

Exekutivföderalismus

Eine wichtige Ursache hierfür dürfte das Phänomen des sogenannten Exekutivföderalismus sein: Die Gesetzgebung hat sich im Lauf der Jahrzehnte immer mehr von den kleinräumigeren auf die großräumigeren Ebenen verlagert, und zwar sowohl im Verhältnis zwischen Bund und Ländern als auch im Verhältnis zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten. Entscheidend ist hier vor allem, dass die Aufgaben nicht bloß zwischen den Parlamenten "getauscht" wurden. Vielmehr sind an die Stelle der vormaligen Aufgaben des Parlaments der kleinräumigeren Ebene regelmäßig Beteiligungsrechte der Exekutive an der Rechtsetzung auf der höheren Ebene getreten. So wirken die Länder an der Gesetzgebung des Bundes durch den Bundesrat mit, der bekanntlich aus Mitgliedern der Landesregierungen besteht. Und der "Rat" als zentrale Rechtsetzungsinstanz der Europäischen Union setzt sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten auf Ministerebene zusammen.

So kommt es, dass sowohl im Bundesrat als auch im Rat der Europäischen Union Regierungsvertreter an Stelle des Parlaments der von ihnen vertretenen politischen Einheiten Entscheidungen für eine Mehrzahl von Staaten aushandeln - man spricht von zwischenstaatlicher und intergouvernementaler Kooperation. Die Beschlüsse werden dabei vielfach nicht einstimmig, sondern mehrheitlich gefasst. In dieser Form des Exekutivföderalismus wird also weder autonom für die jeweilige politische Einheit noch von den Parlamenten selbst in der Sache entschieden.

Zwar sind im Zuge der Ratifizierung des Vertrags von Lissabon und im Gefolge der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts hierzu vom 30. Juni 2009 mit drei vom 22. September 2009 datierenden Gesetzen zwischenzeitlich die Mitwirkungsrechte sowohl des Bundestages als auch des Bundesrates bei der Rechtsetzung auf der EU-Ebene neu gestaltet worden. Die praktische Wirkung dieser Neuregelung bleibt aber abzuwarten.

Ohne hier auf Details näher eingehen zu wollen, lassen sich für zukünftige Reformvorhaben aus der Wechselwirkung zwischen Parlamentarismus und Föderalismus einige Schlüsse ziehen:

Sowohl der Föderalismus als auch der Parlamentarismus werden gestärkt, wenn den kleinräumigeren Ebenen und ihren Parlamenten wieder mehr originäre oder primäre Kompetenzen eingeräumt werden. Konsequenterweise war Herzstück der Föderalismusreform I die Neuordnung und Entflechtung der Gesetzgebungskompetenzen mit dem Ziel, die Gesetzgebungskompetenzen der Länder zu erweitern.

Sinnvoll erscheint eine solche kompetenzielle Stärkung der Länder und hier insbesondere der Landesparlamente allerdings nur, wenn auf dieser Ebene auch finanziell eine wirkliche Eigenstaatlichkeit besteht und eigenständige Gestaltungen möglich sind.

Unerfüllte Forderungen

Die Föderalismusreform II hat die Forderung nach einer größeren finanziellen Eigenständigkeit der Länder unerfüllt gelassen. Vielmehr ist die Finanzverfassung unseres Bundesstaates nach wie vor durch den Gedanken des solidarischen Ausgleichs der unterschiedlichen Finanzkraft der Länder geprägt. Als Beispiele hierfür genannt seien das weitgehende Fehlen substanzieller eigener Steuergesetzgebungsbefugnisse der Länder sowie die Möglichkeit von Ergänzungszuweisungen des Bundes an leistungsschwache Länder (Art. 107 Abs. 2 GG). Die in der Finanzverfassung vorgesehene Umverteilung hat nivellierende Effekte, die der Haushaltswirtschaft in den Ländern eine gewisse Folgenlosigkeit verleiht.

Die Reform der Gesetzgebungskompetenzen und der Finanzverfassung, überhaupt die Stärkung der Eigenstaatlichkeit der Länder werden aber nur dann einen wirklichen Sinn haben, wenn möglichst halbwegs gleichstarke, jedenfalls aber aus sich heraus lebensfähige Bundesländer existieren, die von dieser verfassungsrechtlichen Stärkung auch tatsächlich Gebrauch machen können. Hier kann die Frage einer Länderneugliederung Bedeutung erlangen.

Selbstabschaffung

Derzeit ist eine Volksabstimmung hierüber nur in den betroffenen Ländern vorgesehen (vgl. Art. 29 Abs. 3 GG). Die Erfahrung lehrt aber, dass es - einmal abgesehen von dem bislang einmaligen und sehr erfolgreichen Fall der Schaffung des heutigen Baden-Württemberg in den 1950er Jahren - kaum denkbar ist, dass ein Land und seine politischen Akteure daran mitwirken, sich selbst abzuschaffen. Es ist vor diesem Hintergrund erwogen worden, zu der früher vorgesehenen bundesweiten Volksabstimmung im gesamten Bundesgebiet zurückzukehren. Für dieses frühere Verfahren spräche auch, dass alle Länder finanziell - insbesondere über den Finanzausgleich - sehr intensiv untereinander verbunden sind.

Insgesamt hat sich die Aufteilung staatlicher Kompetenzen zwischen Bund und Ländern als eine zwar aufwendige, aber gleichwohl effektive Organisationsform in der Geschichte der Bundesrepublik im Großen und Ganzen bewährt. Es lohnt sich, alle Anstrengungen zu unternehmen, das bundesstaatliche Prinzip auf Dauer am Leben zu erhalten. Die Stärkung der Länderkompetenzen und der Landesparlamente ist ein wichtiger Schritt; eine Erhöhung der Akzeptanz divergierender, nicht selten aber sachnäherer Landesregelungen in der Bevölkerung muss hinzutreten.

Aus Politik und Zeitgeschichte

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