Streit um Macht, Einfluss und Geld

Im Auswärtigen Amt in Berlin bereiten sich manche Mitarbeiter schon darauf vor, in den nächsten Monaten nach Brüssel aufzubrechen. Dass es einmal einen Auswärtigen Dienst der Europäischen Union geben soll, in dem auch Beamte aus den Nationalstaaten mitarbeiten, ist schließlich schon im Gespräch, seit die Staats- und Regierungschefs im Jahr 2004 ihre Unterschrift unter die EU-Verfassung setzten, die in leicht abgewandelter Fassung als Lissaboner Vertrag seit vergangenem Dezember die neue Rechtsgrundlage der Gemeinschaft ist. Zeitgleich trat die EU-Außenministerin Catherine Ashton ihr Amt an. Sie soll den Dienst aufbauen. Ihrem eigenen Bekunden nach erreichen sie täglich mehrere Bewerbungsmappen.

Bis jedoch über Personalien entschieden werden kann - das wird von Woche zu Woche klarer -, werden in Brüssel noch viele Pommes gegessen werden. Am ohnehin schon reichlich komplizierten Institutionengefüge in der europäischen Hauptstadt etwas zu verändern, gleicht einer Operation am offenen Herzen der Gemeinschaft. Der ursprüngliche Zeitplan der spanischen EU-Ratspräsidentschaft, der britischen Lady Ashton als Europas neuer Stimme in der Welt noch vor dem Sommer einen schlagkräftigen Apparat zur Seite zu stellen, ist praktisch schon gescheitert. Ohnehin wird damit gerechnet, dass von der Beschlussfassung zum Aufbau des Auswärtigen Diensts bis zur wirklichen Dienstbereitschaft ein gutes Jahr vergehen dürfte.

Bürokratisches Monster

Nach zahllosen Gesprächen mit der Brüsseler Kommission, deren Vizepräsidentin sie in Personalunion ist, dem Europaparlament und speziell den Außenministerkollegen bei deren Treffen im spanischen Cordoba legte Ashton Ende März ihren Entwurf für den Aufbau des EAD vor. Alles klar, sollte man meinen. Doch von wegen! Als Ashton mit ihrem Papier wedelte, entfachte sie einen Institutionenstreit um Macht, Einfluss und Geld, der seinesgleichen sucht und dessen Ende nicht abzusehen ist.

Aufgebracht und empört ist quer durch alle Fraktionen vor allem das Europaparlament. Zwar ist der Beschluss zur Gründung des Auswärtigen Dienstes ausschließlich Sache des Ministerrates, in dem die Nationalstaaten versammelt sind. Doch muss Europas Volksvertretung eine Stellungnahme abgeben - und die verweigern die Berichterstatter, der deutsche CDU-Mann Elmar Brok und Belgiens früherer Premierminister Guy Verhofstadt, heute Fraktionschef der Liberalen. "Wir legen erst etwas vor, wenn Frau Ashton alles auf den Tisch gelegt hat", poltert Brok. Gemeint sind die Detailregelungen über das Personalstatut und die Haushaltsordnung des neuen Dienstes. In diesen Details, bei denen das Europaparlament sehr wohl mitspracheberechtigt ist, steckt nach Auffassung der Abgeordneten der Teufel, beziehungsweise das bürokratische Monster, das es zu bekämpfen gilt. Schon droht die baden-württembergische CDU-Europaparlamentarierin Inge Gräßle: "Der Auswärtige Dienst existiert erst, wenn das Europaparlament das beschließt. Die Regierungen können ihn zwar allein ins Leben rufen, stimmen wir aber nicht zu, haben sie keine eigene Institution, kein Geld und keine Leute, sondern nur ein Stück Papier."

Fehlende Kontrolle

Die Kritikpunkte sind zahlreich. Im Kern zielt die Entrüstung jedoch darauf, dass Catherine Ashton angeblich auf Druck der nationalen Regierungen den Dienst fast vollständig aus der EU-Kommission herauslösen will. Von einer "funktional autonomen Einheit" ist im Gesetzentwurf die Rede. Die Befürchtung der Parlamentarier: Sie könnten dann den Haushalt des Dienstes nicht mehr kontrollieren. Denn ihre Befugnisse erstrecken sich nur auf die Gemeinschaftsausgaben, die von der Kommission verwaltet werden. Ein frei schwebender Dienst wäre der parlamentarischen Kontrolle entzogen. "Wir können einem solchen Status nicht zustimmen, wenn dadurch die Kontrolle durch das Europäische Parlament unterlaufen wird", machte Berichterstatter Brok auch bei einer öffentlichen Anhörung im Bundestag klar. Bisher verwaltet die Kommission den allergrößten Batzen - die acht Milliarden Euro, die Europa jedes Jahr in die Entwicklungshilfe und die Nachbarschaftspolitik steckt - und ist dafür dem Parlament verantwortlich. Die vom Rat verwaltete gemeinsame Außenpolitik der 27 Nationalstaaten bringt dagegen nur einen Etat von 280 Millionen Euro in das gemeinsame Projekt ein.

Auf Piratenjagd

Aber wofür braucht die Europäische Union überhaupt einen eigenen diplomatischen Dienst? Der Dienst soll alles, was mit den Außenbeziehungen der Union zu tun hat, koordinieren und damit bei begrenzten Ressourcen die Effektivität erhöhen. Die EU unterhält allerdings schon heute mehr als 130 Delegationen auf der ganzen Welt, die unterschiedliche Aufgaben wahrnehmen: Die EU-Vertretung in New York hält den Kontakt zu den Vereinten Nationen, die afrikanischen Vertretungen sind vor allem in der Entwicklungshilfe aktiv. Bislang unterstehen die Delegationen der EU-Kommission. Jetzt, nach Lissabon, sollen sie der EU-Außenbeauftragten Ashton unterstellt werden. Doch viele fürchten, dass es anstelle von Synergieeffekten vor allem zu Doppelstrukturen kommen wird.

Ein gutes Beispiel dafür ist Somalia. Vor der Küste des ostafrikanischen Landes geht die EU-Mission "Atalanta" auf Piratenjagd - organisiert vom Ministerrat, weil Militäreinsätze nationalstaatlich organisiert sind und das auch bleiben. Dieser Tage beginnt die EU auch damit, unter Leitung eines spanischen Oberst in Uganda somalische Soldaten für den Kampf gegen die islamistischen Milizen auszubilden. In diesem Zusammenhang beschäftigen sich Ratsbeamte natürlich auch mit der Lage in Somalia selbst. Dort gibt es zahlreiche EU-Entwicklungsprojekte. Weil die Entwicklungshilfe in den europäischen Verträgen "vergemeinschaftet" wurde, ist hier die Kommission zuständig, die sich entsprechend viele Somalia-Experten leistet. Solche Doppelstrukturen abzubauen, ist erklärtes Ziel des Auswärtigen Dienstes.

Eine weitere ungeklärte Frage ist die, ob die geplanten EU-Botschaften irgendwann auch konsularische Dienste für die Bürger der Mitgliedstaaten übernehmen könnten. Könnten sich deutsche Urlauber, die auf Kuba ihre Dokumente verloren haben, bald an die Europäische Botschaft in Havanna wenden? Wird die EU-Vertretung in Kirgisistan bald Visa für einheimische Studenten ausstellen, die ihren Auslandssemester in Berlin verbringen möchten? Die großen EU-Mitgliedstaaten wie Großbritannien, Frankreich und Deutschland lehnen es bislang ab, die EU-Botschaften durch Konsular- und Visarechte aufzuwerten. Die kleineren Staaten, die kein so dicht geknüpftes weltweites Netz an Botschaften haben, würden diese Idee hingegen begrüßen.

Ungeklärt und umstritten ist auch die Frage, woher die Mitarbeiter für den neuen Dienst rekrutiert werden sollen. Nach dem Entwurf Ashtons sollen Auswärtiger Rat, Nationalstaaten und Kommission je ein Drittel der Mitarbeiter stellen. Ein von Brok und Verhofstadt vorgelegtes Gegenmodell sieht vor, dass "mindestens die Hälfte der neuen Außenbeamten Kommissionsangestellte sein sollen". Sonst würde der Dienst zusätzlich aufgebläht.

Am vergangenen Montag trafen sich die europäischen Außenminister, um zumindest einige der ungeklärten Fragen zum EAD auszuräumen. Nach der Sitzung war klar: Statt eines umstrittenen mächtigen Generalsekretärs wird Ashton drei hohe Beamte als Vertreter haben. Und, als weitere gute Nachricht: Deutsch wird interne Arbeitssprache des EAD. Der deutsche Außenminister Guido Westerwelle (FDP), der sich in einem offenen Brief dafür eingesetzt hatte, wird aufgeatmet haben.

Der Autor ist Korrespondent der Stuttgarter Zeitung in Brüssel.