Der Bundestag kriegt die Krise

B Im Oktober 2008 beschließt der Bundestag ein historisches Rettungspaket zur "Finanzmarktstabilisierung" als Antwort auf die Vertrauenskrise. Finanzinstitute, die in eine Schieflage geraten sind, können von nun an staatliche Hilfe in Anspruch nehmen. Ziel war eine befristete Hilfe zur Selbsthilfe für die Banken, damit sie wieder zu ihrer normalen Geschäftstätigkeit - einschließlich Kreditvergabe an Bürger und Unternehmen - zurückkehren.

Zentraler Kern des Paketes: Der 480 Milliarden Euro starke sogenannte Finanzmarktstabilisierungsfonds, kurz Soffin genannt. Unter Auflagen gibt es für Banken Bürgschaften, Eigenkapitalhilfen und die Möglichkeit, risikoreiche Wertpapiere an den Soffin zu übertragen.

Insgesamt hat der Bankenrettungsfonds mit 261,3 Milliarden Euro (Stand 30. September) etwas mehr als die Hälfte seiner Mittel ausgeschöpft. Prominenteste Beispiele für die Inanspruchnahme der Mittel sind die Immobilienbank Hypo Real Estate (HRE), mit derzeit 124 Milliarden Euro an Garantien und 7,7 Milliarden Euro an Eigenkapitalhilfen. Ein weiteres Beispiel ist die Commerzbank mit gut 18 Milliarden Euro an Eigenkapitalhilfen. Bisher haben 25 Institute Hilfsanträge gestellt.

Im April 2009 schafft der Bundestag dann noch die Möglichkeit, in finanzieller Schieflage befindliche Banken als "ultima ratio" gegen Entschädigung der Aktionäre zu verstaatlichen. Das Gesetz war in erster Linie für die HRE gedacht, die Schritt für Schritt verstaatlicht wurde.

Clemens Fuest: Die Rettungspakete für die Banken waren richtig. Ohne den Finanzmarktstabilisierungsfonds hätte die Gefahr bestanden, dass ein Banken-Run entsteht, in dem Sparer panikartig ihre Einlagen kündigen und abziehen, und auch die Banken untereinander sich keinen Kredit mehr geben. Dadurch kann es zu einem Zusammenbruch auch wirtschaftlich gesunder Banken kommen. Das hätte die Krise verschärft.

Es war auch richtig, als ultima ratio die Verstaatlichung von Banken vorzusehen, die ohne Staatshilfen vor der Insolvenz stehen. Wirtschaftlich gesehen findet hier nicht wirklich eine Enteignung statt, denn bei Insolvenz der HRE würden die Aktionäre ihr Kapital ohnehin verlieren. Wünschenswert wäre es allerdings gewesen, die Modalitäten der Verstaatlichung klar zu regeln, bevor Banken Staatshilfe erhalten.

Gustav Horn:

Dieses Gesetzespaket ist von grundlegender Bedeutung im Falle künftiger schwerer Finanzkrisen. Aber es wirkt zu langwierig und ist zu kompliziert. Es hat sich im Verlauf der Krise gezeigt, dass die Banken aus eigenem Antrieb nur wenig kooperativ sind und stattdessen ihre Geschäfte ungerührt wie vor der Krise fortsetzen. Erst wenn eine Notlage eintritt, wenden sie sich an den Staat, so dass die Allgemeinheit die Kosten ihrer Risiken übernehmen muss.

Es wäre daher wünschenswert, wenn der Staat rascher Zugriff auf die Politik der Banken hätte. Der in Großbritannien eingeschlagene Weg erscheint sinnvoll. Dort kann nämlich der Staat im Krisenfall unmittelbar Kapitalerhöhungen fordern. Können sich die Banken dieses Kapital nicht sofort am Markt besorgen, springt der Staat ein. Dafür erhält er Eigentumsrechte, in der Regel in der Form von Aktien. Damit bekommt der Staat Einfluss auf die Geschäftspolitik und kann - nach Abklingen der Krise - sein Kapital möglicherweise sogar mit Gewinn wieder verkaufen.

B Im Juli 2009 legte die Bundesregierung nach und schaffte die Möglichkeit für Banken, sich über sogenannte "Bad Banks" ihrer "toxischen" Papiere zu entledigen. Die Banken sollen so Spielräume gewinnen, um ihrer Aufgabe nachzukommen, Kredite an ihre Kunden zu vergeben. Die "Giftmüllentsorgung" ist nicht kostenlos für die Banken, sie müssen sich über Gebühren beteiligen.

Clemens Fuest: Das Bad-Bank-Gesetz ist kein großer Erfolg. Das liegt unter anderem daran, dass der Ruf einer Bank, die sich freiwillig an die Bad Bank wendet, um "toxische" Aktiva loszuwerden, leicht Schaden erleiden kann. Außerdem können Banken, welche die Bad Bank in Anspruch nehmen, in ihrer Geschäftstätigkeit eingeschränkt werden. Hinzu kommt, dass die Banken für Verluste aus der Verwertung der auf die Bad Bank übertragenen Aktiva letztlich doch haften müssen. Das schafft Unsicherheit und wirft komplexe Bilanzierungsfragen auf.

Gustav Horn:

Dieses Gesetz war zwar notwendig, um die Banken in der schwierigen Situation zu entlasten. Die Gebührenregelung halte ich jedoch nicht für optimal. Besser wäre auch in diesem Fall, wenn der Staat sich im Gegenzug für die Hilfe am Eigenkapital beteiligen könnte, zumal im Rahmen dieses Gesetzes der Staat ohnehin die langfristigen Risiken übernimmt. Die Gebührenregelungen setzen zudem die Banken unter Kostendruck, was ihre Situation während der Krise erschwert.

Umgekehrt ist der Staat wiederum nicht an einem möglichen Erfolg der Bad Bank beteiligt, wenn die Krise abklingt und die in der Krise als "toxisch" angesehenen Papiere höher bewertet werden sollten. Eine unmittelbare Wirkung auf die Kreditvergabe ist nicht zu erwarten, da die Banken während der Krise zwangsläufig sehr vorsichtig sind. Aber dieses Gesetz sollte am Beginn eines Aufschwungs helfen, die Kreditvergabe schneller in Gang zu bringen als dies mit den "toxischen" Papieren als Ballast möglich wäre.

K Mit mehreren Gesetzen sollte der Abschwung der Wirtschaft gebremst werden - durch zusätzliche Ausgaben der öffentlichen Hand und Entlastungen für Bürger und Unternehmen. Paket Nummer I vom Dezember 2008: Für investierende Unternehmen, private Haushalte und Kommunen sollten rund 50 Milliarden Euro in den Jahren 2009 und 2010 ausgegeben werden. Hinzu kamen Maßnahmen zur Sicherung der Finanzierung und Liquidität bei Unternehmen im Umfang von gut 20 Milliarden Euro.

Paket Nummer II vom Februar 2009, bekannt unter dem Namen "Pakt für Beschäftigung und Stabilität": Es umfasste Investitionen und Entlastungen mit einem Umfang von 50 Milliarden Euro. Davon entfielen 18 Milliarden Euro auf direkte Investitionen von Bund, Ländern und Gemeinden. Hinzu kamen Steuererleichterungen, niedrigere Sozialbeiträge sowie Hilfen für Unternehmen und Familien.

Teil des Pakets war die so genannte Abwrackprämie von 2.500 Euro pro Fahrzeug, ein anderer die Erleichterungen beim Bezug von Kurzarbeitergeld. Ein weiterer Teil ist der Deutschlandfonds für notleidende Unternehmen mit einem Gesamtvolumen von 115 Milliarden Euro. 75 Milliarden sollten dabei in Form von Bürgschaften gewährt werden, 40 Milliarden waren für Kredithilfen vorgesehen. Ziel war, dass keine gesunden, wettbewerbsfähigen Betriebe wegen der Verwerfungen im Bankensektor verloren gehen.

Bisher wurde gut 17.300 Firmen mit 14,35 Milliarden Euro geholfen. Auf Kredite über die Staatsbank KfW entfielen 8,35 Milliarden Euro. An Bürgschaften wurden rund 6 Milliarden Euro gewährt. Über 90 Prozent der Hilfen gingen in den Mittelstand. Die Unterstützung ist an strenge Kriterien gebunden. Firmen müssen nachweisen, dass sie zum 1. Juli 2008 noch keine wirtschaftlichen Probleme hatten. Üppige Staatshilfen erhielten die angeschlagenen Werften an Nord- und Ostsee. Doch es gab auch Ablehnungen. Der Deutschlandfonds läuft Ende dieses Jahres aus. Nur noch bis zum 31. Dezember werden Anträge auf Finanzhilfen bearbeitet.

Clemens Fuest: Angesichts der Verunsicherung von Konsumenten und Investoren im Herbst und Winter 2008/2009 und dem drohenden Kollaps der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage war es richtig, mit Konjunkturpaketen gegenzuhalten. Zumindest auf die Stimmung im Land haben diese Maßnahmen sich positiv ausgewirkt.

Die einzelnen Maßnahmen sind allerdings unterschiedlich zu bewerten. Das Vorziehen von öffentlichen Investitionen war sicherlich sinnvoller als die Abwrackprämie, denn die Investitionsprogramme haben nicht nur kurzfristig die Konjunktur gestützt, sie haben auch langfristig Werte geschaffen. Die Abwrackprämie hingegen hat zwar den Autoabsatz vorübergehend belebt, aber letztlich ist das Verschrotten noch funktionsfähiger Autos wirtschaftlich unsinnig.

Gustav Horn:

Die Konjunkturpakete sind ein historisches Verdienst sowohl der nationalen als auch der internationalen Wirtschaftspolitik. Sie haben vor allem anderen verhindert, dass die Weltwirtschaft in eine tiefe Depression gestürzt ist. Diese positive Gesamtwürdigung schließt Kritik im Detail nicht aus. Es wurde lange gezögert, die Pakete waren anfänglich zu gering dimensioniert. Ebenso wurde anfänglich die europäische Koordination, die die Wirksamkeit von Konjunkturpaketen deutlich erhöht, sträflich vernachlässigt.

Ebenso sind die starken Steuersenkungen ein Manko. Erstens ist ihre konjunkturelle Wirksamkeit ohnehin relativ gering. Zweitens führen sie zu Mindereinnahmen, die die Kommunen wegen des Verbots von Haushaltsdefiziten zwingen, Ausgaben zu senken, was die Konjunktur sogar schädigt. Drittens führen sie, weil sie als dauerhafte Senkungen konzipiert sind, zu dauerhaften Belastungen der öffentlichen Haushalte.

Positiv anzumerken ist freilich, dass nachdem die Handlungsnotwendigkeit erkannt worden war, innerhalb von nur zwei Monaten das zweite Paket mit einem Gesamtvolumen von fast 50 Milliarden Euro verabschiedet und dabei sogar ein bedeutendes kommunales Investitionsprogramm auf den Weg gebracht wurde. Diese eher allmählich und langfristig wirkende Maßnahme wurde adäquat durch die schnell und kurzfristig wirkende Abwrackprämie flankiert. Auch die schnelle Wiederentdeckung und Förderung der Kurzarbeit war äußerst erfolgreich. Das antizyklische Handeln hat somit erheblich zur Stabilisierung von Konjunktur und Beschäftigung beigetragen.

S Bund und Länder sollen in Zukunft grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auskommen - so steht es seit Juli 2009 im Grundgesetz. Der Bund darf sich ab 2016 bei normaler Konjunktur nur noch ein Defizit von 0,35 Prozent des BIP erlauben. Die Länder dürfen ab 2020 keine Kredite mehr aufnehmen. Von diesen Regeln kann die Politik in Ausnahmefällen abweichen, etwa bei einem Konjunktureinbruch oder bei Naturkatastrophen. Ärmere Bundesländer wie Bremen, Saarland, Berlin, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein erhalten zwischen 2011 und 2019 Konsolidierungshilfen von reicheren Ländern wie Bayern und Baden-Württemberg von insgesamt 800 Millionen Euro jährlich.

Clemens Fuest:

Aus meiner Sicht ist die Einführung der Schuldenbremse die wichtigste und beste haushaltspolitische Reform seit der deutschen Einheit. Seit vier Jahrzehnten hat die Politik in Deutschland gezeigt, dass sie ohne bessere Verfassungsregeln nicht in der Lage ist, den Anstieg der Staatsverschuldung aufzuhalten. Ohne die Schuldenbremse würde dieser Prozess ungehemmt weitergehen, der deutsche Staat würde weiter an Handlungsspielräumen verlieren.

Vielfach wird kritisiert, dass die Schuldenbremse die Politik daran hindern könnte, optimal auf Konjunkturschwankungen zu reagieren oder finanzielle Lasten gerecht zwischen den Generationen zu verteilen. Das mag durchaus sein, ist aber kein überzeugender Einwand. Wenn die Politik in der Vergangenheit eine konjunkturpolitisch optimale oder generationengerechte Verschuldungspolitik umgesetzt hätte, wären die Staatsschulden heute viel niedriger, und niemand käme auf die Idee, eine Schuldenbremse einzuführen. Das war jedoch nicht der Fall.

Die Schuldenbremse löst nicht alle Probleme, wird aber helfen, die Verschuldung zu senken. Damit ist schon viel gewonnen.

Gustav Horn:

Die - finanztechnisch übrigens extrem komplizierte und intransparente - Schuldenbremse ist ein schwerer Fehler. Sie lässt der Finanzpolitik nicht genug Spielraum, um auf konjunkturelle Schwankungen angemessen zu reagieren; im Abschwung wird zu stark gebremst, im Aufschwung dagegen zu wenig konsolidiert, sobald die Zyklen nicht die vorgegebene durchschnittliche Länge aufweisen.

Zudem verhindert der komplizierte Mechanismus eine für die Allgemeinheit nachvollziehbare Sparstrategie. Dies führt zu Unsicherheiten, es baut sich eher Misstrauen gegenüber der öffentlichen Finanzlage auf.

Im Übergangszeitraum bis 2016 beziehungsweise 2020 werden die öffentlichen Haushalte zudem auf einen stark restriktiven Kurs gezwungen. Ob ein solcher Kurs in diesem Zeitraum für Deutschland konjunkturpolitisch immer angemessen sein wird, ist völlig ungewiss. Tragbar wäre er nur bei einer andauernden Hochkonjunktur. Damit ist kaum zu rechnen. Es ist daher zu befürchten, dass Deutschland in den kommenden Jahren schwierigen wirtschaftlichen Problemen entgegengeht. Ganz sicher ist, dass dieser Kurs nicht mit dem Abbau der gravierenden außenwirtschaftlichen Ungleichgewichte im Euroraum und der Weltwirtschaft insgesamt vereinbar ist und daher der Zusammenhalt der Währungsunion gefährdet ist.

S Das Gesetz vom Juli 2009 gibt den Aufsehern der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, kurz Bafin, mehr Macht. Die Bafin vereinigt seit ihrer Gründung im Mai 2002 die Aufsicht über Banken und Finanzdienstleister, Versicherer und den Wertpapierhandel unter einem Dach. Die Aufseher können künftig höheres Eigenkapital und eine höhere Liquiditätsausstattung bei den Banken durchsetzen. Das Eigenkapital ist der Vermögensteil, der nach Abzug sämtlicher Schulden übrig bleibt. Benötigt werden diese Eigenmittel, um potenzielle Verluste einer Bank, die durch einen Kreditausfall entstehen können, abzufedern, die Zahlungsfähigkeit aufrecht zu erhalten und als Geschäftspartner von anderen Banken anerkannt zu werden. Leichter als früher können die Aufseher nun Kredit- und Gewinnausschüttungsverbote verhängen, sobald das Eigenkapital zu stark zu sinken droht.

Clemens Fuest: Das sind Schritte in die richtige Richtung, aber es bleibt weiterer Handlungsbedarf. Ein Kernproblem besteht darin, dass die Bankenaufsichtsbehörden nicht über hinreichende Ressourcen verfügen, um eine optimale Aufsicht zu garantieren. Es wäre wichtig, die Aufsichtsbehörden als Arbeitgeber attraktiver zu machen. Das erfordert nicht nur eine bessere Bezahlung der Angestellten, sondern auch eine bessere Einbindung der Behörde in die wissenschaftliche Diskussion über Banken- und Finanzmarktaufsicht.

Gustav Horn:

Das Gesetz ist prinzipiell richtig. Die Bafin muss ihre Verantwortung nunmehr anders als vor der Krise mit politischer Rückendeckung auch wahrnehmen dürfen. Das Problem einer solchen Aufsicht besteht - wie immer - im Detail. Die Frage ist immer, wann die Instrumente eingesetzt werden sollen, wann also eine Entwicklung pathologisch wird.

K Das sogenannte Wachstumsbeschleunigungsgesetz vom Dezember 2009 brachte Steuerentlastungen für Familien, Erben und Unternehmen unter anderem durch höhere Kinderfreibeträge und höheres Kindergeld, Änderungen bei den Unternehmenssteuern, etwa bei Abschreibungen und der sogenannten Zinsschranke, und bei der Erbschaftsteuer. Das Gesetz beinhaltete auch den ermäßigten Umsatzsteuersatz für Hotels und neue Fördermaßnahmen für erneuerbare Energien.

Clemens Fuest:

Das war in großen Teilen das am wenigsten gelungene Gesetz in dieser Liste. Katastrophal ist die Signalwirkung der Umsatzsteuervergünstigung für Hotels, weiterer Subventionsabbau wird dadurch erschwert. Die Erhöhung des Kindergeldes war zwar auf den ersten Blick eine sympathische Geste, aber keine Maßnahme, die geeignet ist, das Wirtschaftswachstum zu steigern. Hier wurde viel Geld ausgegeben, das man besser hätte einsetzen können. Besser zu bewerten sind die Maßnahmen im Bereich der Unternehmensbesteuerung. Hier sind einige krisenverschärfende Elemente abgemildert worden. Das war ein Schritt in die richtige Richtung.

Gustav Horn:

Der Name des Gesetzes führt in die Irre - von ihm werden keine wachstumsfördernden Impulse ausgehen. In weiten Teilen handelt es sich um die Bedienung von Partikularinteressen. Es bleibt völlig unklar, durch welche angebotsseitigen Effekte Wachstum ausgelöst werden sollte. Nachfrageseitig wäre es wesentlich sinnvoller, die öffentlichen Investitionen "in Beton" und "in Köpfe" dauerhaft auszuweiten. Deutschland hinkt bei diesen Zukunftsinvestitionen systematisch hinter den meisten anderen Ländern her. In Kombination mit der Schuldenbremse hat das Wachstumsbeschleunigungsgesetz die Wahrscheinlichkeit erheblich gesenkt, dass Deutschland diesen Rückstand wird aufholen können.

E Im Mai 2010 verabschiedete der Bundestag kurz hintereinander die Griechenland-Hilfe und den sogenannten Euro-Rettungsschirm. Mit der Hellenen-Hilfe, die EU-weit abgestimmt war, wird die Bundesregierung ermächtigt, für einen Kredit an Griechenland mit bis zu 22,4 Milliarden Euro zu bürgen, die Hellenen müssen im Gegenzug strenge Sparauflagen erfüllen. Kurz darauf beteiligte sich Deutschland am EU-Kreditfonds für überschuldete Euro-Länder. Der deutsche Anteil an dem 750-Milliarden-Euro-Schutzschirm umfasst Kreditgarantien von bis zu 148 Milliarden Euro.

Clemens Fuest: Die Rettungspakete für hoch verschuldete Staaten des Euro-Raumes waren sehr umstritten, meines Erachtens aber richtig. Auf sie zu verzichten hätte bedeutet, eine neue Finanzmarktkrise zu riskieren. Ob es wirklich dazu gekommen wäre, weiß niemand, aber es wäre unverantwortlich gewesen, dieses Risiko einzugehen. Die Rettungspakete sind allerdings keine auf Dauer tragfähige Lösung. Sie verschaffen den Regierungen der Eurozone lediglich Zeit, die fiskalpolitischen Institutionen in Europa zu reformieren, dass sie krisenfest sind.

Gustav Horn:

Auch wenn sie unpopulär sind, so sind diese Maßnahmen als Nothilfe dennoch richtig. Hätte man früher agiert, wäre es im übrigen nicht so teuer geworden. Die griechische Krise speiste sich aus mehreren Quellen: Falsche Zahlenangaben, hohe öffentliche Verschuldung plus mangelnde Wettbewerbsfähigkeit mit hohen Leistungsbilanzdefiziten waren maßgeblich. Dies alles löste Spekulationswellen gegen griechische Staatsanleihen aus, die die Risikoprämie in Schwindel erregende Höhen trieb und die Zahlungsunfähigkeit des griechischen Staates zur sich selbst erfüllenden Voraussage machte. Genau deshalb mussten die europäischen Regierungen in ihrer Gesamtheit einschreiten, um durch Garantien die Spekulationswellen zu brechen. Zudem drohten Ansteckungsgefahren für andere Länder des Euroraums wie Portugal, Spanien und Irland. Auch diese konnten durch den Rettungsschirm vermindert werden. Alles in allem eine gelungene Erste-Hilfe-Aktion, der aber weitreichende Reformen für den Euroraum folgen müssen.

R Mit dem Gesetz vom Juni dieses Jahres, das die EU-Ratingverordnung umsetzt, wird die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, kurz Bafin, als die in Deutschland zuständige Behörde für die Aufsicht über die Ratingagenturen benannt. Zudem wurde ein Katalog von Bußgeldvorschriften eingeführt, der bei Verstößen gegen die diversen in der EU-Ratingverordnung festgelegten Pflichten greift.

Clemens Fuest:

Wichtiger als Bußgelder und Vorschriften erscheint mir, dass die Urteile der Ratingagenturen breit und kritisch diskutiert werden und als das betrachtet werden, was sie sind: Analysen kompetenter, aber nicht unfehlbarer Experten.

Gustav Horn:

Diese Regelungen sind ein richtiges Signal, greifen aber zu kurz. Die eigentliche Macht der Rating Agenturen, die selbst jede Haftung für ihre Bewertungen ablehnen und sie als Meinungsäußerung kennzeichnen, besteht in ihrer Rolle im Rahmen von Regulierungsvorschriften. So sind Banken und Versicherungen gezwungen, Wertpapiere entsprechend der Einschätzung von Rating Agenturen in ihren Bilanzen auszuweisen. Sie sind auch gezwungen, bei Herabstufung des Ratings diese Papiere entweder entsprechend abzuschreiben oder zu verkaufen. Umgekehrt, werden die Ratings heraufgesetzt, können sie einen entsprechenden Wertzuwachs verbuchen.

Diese Vorschriften verschärfen Spekulationswellen nach oben wie nach unten und sollten daher abgeändert werden. Ein externes Rating durch Rating Agenturen sollte nicht mehr verpflichtend sein. Stattdessen müssen die Banken selbst eine Einschätzung vornehmen und wenn sie dies nicht können, derartige Anlagen unterlassen. Generell sollten gefährliche Produkte von der Finanzaufsicht verboten werden.

B Das Gesetz vom Juli dieses Jahres soll bewirken, dass Finanzjongleure weniger Risiken eingehen. Daher muss die Art und Weise der Vergütung in den Banken umgekrempelt werden. Der langfristige und nachhaltige Unternehmenserfolg soll mehr im Blickfeld stehen. Banken und Versicherungen müssen künftig über angemessene, transparente und auf eine nachhaltige Entwicklung ausgerichtete Vergütungssysteme verfügen. Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, kurz Bafin, wird befugt, in bestimmten Fällen hohe Bonuszahlungen zu unterbinden. Das Gesetz setzt internationale Vergütungsstandards um, die vom sogenannten Financial Stability Board (FSB) entwickelt wurden - und zwar auf Grundlage von G-20-Beschlüssen (mehr Informationen zum FSB, siehe Seite 9).

Clemens Fuest: Die Begrenzung von Bonuszahlungen und Fehlanreizen - wie beispielsweise Anreize für allzu kurzfristige Orientierung der Manager - liegt eigentlich im Interesse von Aktionären und sollte um so besser funktionieren, je besser Aktionäre ihre Interessen vertreten können. Wenn Aktionäre an einem langfristigen Unternehmenserfolg interessiert sind, werden Sie auch entsprechende Anreize für das Management bieten. Verfolgen allerdings auch die Aktionäre die Strategie, hohe Risiken einzugehen, weil im Verlustfall mit Rettung durch den Staat gerechnet werden kann, dann schlägt sich das auch in den Bonussystemen nieder.

Deshalb würde ich erwarten, dass eine Reform der Banken- und Finanzmarktregulierung, die dafür sorgt, dass Verluste wirklich von den Eignern und Gläubigern einer Bank getragen werden, auch bei der Managervergütung zu Korrekturen führt. Bis das erreicht ist, spricht allerdings nichts dagegen, die Vergütungssysteme direkt zu regulieren, um eventuelle davon ausgehende Fehlanreize zu korrigieren.

Gustav Horn:

Das Gesetz ist richtig und wichtig. In der Vergangenheit war es ohne großen Mehraufwand für den einzelnen Investmentbanker möglich, mit geliehenem Geld die Eigenkapitalrendite im Erfolgsfall drastisch zu steigern. Hierfür wurde er mit üppigen Bonuszahlungen belohnt. Im Fall eines Misserfolgs sind aber auch die Risiken entsprechend höher. Doch diese Risiken gehen allein zu Lasten der Bank und nicht des Bankers. Damit bestand eine Asymmetrie von Anreizen zu Gunsten des Eingehens höherer Risiken. Zugleich vermindert die überaus großzügige Ausschüttung von Boni auch die Eigenkapitalbasis einer Bank über Gebühr. Alldem wird durch das Gesetz Einhalt geboten.

L Seit Juli dieses Jahres haben Spekulanten bei riskanten Börsenwetten weniger Spielraum. Alle so genannten "ungedeckten Leerverkäufe" sind verboten (siehe Krisenlexikon Seite 6). Bereits seit Mitte Mai sind bestimmte Leerverkäufe untersagt. Mit dem Gesetz wird dieses Verbot ausgeweitet. Finanzakteure dürfen nur noch mit Aktien, Staatsanleihen und Kreditversicherungen spekulieren, die sie selbst besitzen oder sich geliehen haben. Mit dem Gesetz wird auch ein Transparenzsystem für Leerverkaufspositionen eingeführt, so dass die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht über derartige Geschäfte unterrichtet ist.

Clemens Fuest:

Mehr Transparenz bei Leerverkäufen, Kreditausfallversicherungen und anderen Finanztransaktionen ist wichtig. Für die Bankenaufsicht muss nachvollziehbar sein, wer welche Positionen hält, damit im Fall von Krisen gezielt interveniert werden kann, falls das erforderlich ist. Das kann man erreichen, wenn man alle Marktteilnehmer verpflichtet, den Handel über regulierte und transparente Handelsplattformen abzuwickeln. Verbote von ungedeckten Leerverkäufen oder Credit Default Swaps (siehe Krisenlexikon Seite 6, Anm. der Red.) schaden mehr als sie nutzen.

Gustav Horn:

Das Gesetz ist grundsätzlich hilfreich, derzeit ist es jedoch nur begrenzt wirksam, da die Bundesregierung hier einen nationalen Alleingang vorgenommen hat. Grundsätzlich sind Leerverkäufe ein reines Spekulationsinstrument, das im Kern eine Wette auf fallende Kurse ist. Diese Wette hat Glückspielcharakter, aber keine eigentliche ökonomische Funktion. Denn es liegt in der Natur von ungedeckten Leerverkäufen, dass es eben keine eigenen Interessen an einer Kursabsicherung gibt.

Die Möglichkeit von Leerverkäufen stellt somit lediglich eine Erweiterung von Wettmöglichkeiten dar, die entsprechende Kurszyklen verschärft und damit die Stabilität der Finanzmärkte gefährdet. Allerdings müssen über deren Verbot internationale Vereinbarungen getroffen werden, da ansonsten diese Geschäfte nur zwischen den Finanzplätzen verlagert werden und nur wenig für die Stabilität gewonnen wird. Bis zum Abschluss derartiger Vereinbarung sollte aber das Verbot in Deutschland in Kraft bleiben, um die im Prinzip richtige deutsche Position glaubhaft deutlich zu machen.

B Die deutschen Banken müssen künftig selbst für Schieflagen in ihren Reihen vorsorgen, um die Steuerzahler zu entlasten. Dafür ist eine Bankenabgabe in Höhe von rund einer Milliarde Euro im Jahr vorgesehen. Das Geld fließt in einen Restrukturierungsfonds, der den Umbau von Banken im Konkursfall finanziell absichern soll. Zudem wird mit dem Gesetz ein besonderes Insolvenzrecht für Finanzinstitute eingeführt. Damit soll sichergestellt werden, dass wichtige Banken schnell saniert und geordnet abgewickelt werden können - ohne größere Verwerfungen auf den Finanzmärkten. Der Gesetzentwurf der Bundesregierung soll Mitte November den Bundestag passieren, der Bundesrat muss am Ende zustimmen und hat bereits Änderungsbedarf angemeldet (siehe auch Seite 6).

Clemens Fuest:

Grundsätzlich ist es richtig, dass die Banken für Kosten einer eventuellen Bankenrettung in Finanzkrisen selbst aufkommen sollten. Eine Subventionierung der Finanzbranche durch den Steuerzahler, und sei es nur in Form einer impliziten Hilfszusage bei systemrelevanten Banken, ist schädlich und unfair. Einen Fonds aufzubauen, der so groß ist, dass er in einer Finanzkrise zur Bankenrettung ausreicht, wird allerdings lange dauern. Klar ist, dass ein besonderes Insolvenzrecht für Banken erforderlich ist und bei diesem Verfahren auch die Mittel verfügbar sein müssen, um zu verhindern, dass die Insolvenz einer einzelnen Bank zu einer Systemkrise wird. Auch hier liegt der Teufel im Detail.

Gustav Horn:

Eine Bankenabgabe ist prinzipiell sinnvoll. Sie sollte aber als ein Lastenausgleich zu Gunsten der Steuerzahler zur Bezahlung der durch die Finanzkrise bereits angerichteten finanziellen Schäden verstanden und behandelt werden. Die Fondslösung ist eine Illusion, da im Fall einer systemischen Krise die Mittel eines solchen Fonds niemals ausreichen dürften, um auch nur annähernd eine finanzielle Absicherung zu erreichen. Der Staat müsste dann trotzdem zu Hilfe eilen.

Eine bessere Vorsorge wäre, die Banken auf risikoarme Geschäfte zu verpflichten und sie nicht zu groß werden zu lassen. Dass käme einer Anwendung der in den USA bereits gültigen Volcker Regel gleich, die den Aktionsradius von Banken entscheidend einschränkt. Dies würde die Wahrscheinlichkeit einer Insolvenz vermindern und sie wäre wegen des geringeren Finanzvolumens leichter zu bewältigen.