Schulden runter - aber wie?

Die stärkste Wirtschaftskrise der Nachkriegszeit hat weltweit die Staatsfinanzen aus dem Ruder laufen lassen. Entsprechend schnellten auch die Staatsschulden in die Höhe. Sie stiegen in den OECD-Ländern von rund 75 Prozent des Bruttoinlandprodukts (BIP) vor der Finanzkrise auf rund 100 Prozent des BIPs danach. In Deutschland lag dabei die öffentliche Verschuldung vor zehn Jahren bei rund 60 Prozent, heute erreicht sie 80 Prozent des Bruttoinlandprodukts.

Das ist erschreckend. Dennoch muss man gleich dazu sagen: Ein einseitiger Blick auf die absoluten Zahlen lässt außer Acht, welche Vermögenswerte und Finanzierungsmöglichkeiten ein Staat hat. So reduziert sich die Schuldenlast, wenn von den Bruttoschulden die Vermögenswerte des Staates abgezogen werden. Auf diese Weise ergibt sich die Nettoverschuldung eines Landes. Sie hat eine weitaus höhere Aussagekraft als die reine Bruttoverschuldung. Zudem haben Staaten bei der Ausgabe von Staatsanleihen eine viel wichtigere Sicherheit als die ausgewiesenen Vermögenswerte zu bieten: den Zugriff auf die inländischen Steuerquellen. Das ist eine Sicherheitsgarantie, die selbst hoch verschuldete Staaten am Ende kreditwürdig bleiben lässt.

Doch die Lage bleibt beunruhigend: Denn die Staatsverschuldung der Industrieländer könnte bis auf über 130 Prozent im Jahr 2020 hochschnellen, wenn die Regierungen keine wesentlichen politischen Weichenstellungen vornehmen. Das wären dann nämlich Schuldenstände, die teilweise deutlich jenseits der als kritisch für das Wachstumspotenzial einer Volkswirtschaft erachteten Schwelle von 90 Prozent des Bruttoinlandprodukts liegen.

Dabei sind Schulden nicht per se negativ. So gehört es zum täglichen Geschäft privater Unternehmen, dass sie sich verschulden. Entscheidend ist, dass sich die Renditeerwartungen "rechnen", die sich daraus ergeben. Ähnliches gilt für den Staat. Auch Staatsschulden sind nicht grundsätzlich schlecht. Sind die nominalen Wachstumsraten eines Landes höher als die Schuldzinssätze, die es zahlen muss, verlieren Schuldenberge ihren Schrecken. Entscheidend wird somit, wozu das Geld eingesetzt wird.

Gute Schulden sind auch Schulden

Fließt also staatliches Geld in den Bau, Ausbau und Modernisierung der öffentlichen Infrastruktur, in die Grundlagenforschung, die Bildung, den Umweltschutz und in die Sicherheit, sind Staatsausgaben privaten Investitionen sehr ähnlich. Aus staatlichen Investitionen ergeben sich so über lange Zeiträume Vorteile für kommende Generationen. Der Unterschied zu privaten Investitionen ist dabei höchstens graduell, etwa bei der Frage, ob die Gelder tatsächlich auch effizient eingesetzt wurden und wie stark sich der wirtschaftliche Impuls auswirken wird, in der Fachsprache heißt dies "Multiplikatoreneffekt".

Aber selbst gute Schulden sind am Ende immer noch Schulden. Und deshalb müssen die Regierungen etwas tun, um aus den roten Zahlen zu kommen. Vier Optionen sind - auch in Kombination - denkbar: Weniger ausgeben, mehr einnehmen, aus den Schulden wachsen oder über eine Geldentwertung die Schulden "weginflationieren". Um dabei gleich mit der letzten Möglichkeit anzufangen: Inflation ist das ökonomisch teuerste und gefährlichste Medikament und sollte deshalb nicht verordnet werden. Auch wenn es politisch besonders schwer fallen dürfte, auf diesen - aus politischer Sicht - so bequemen Weg zu verzichten.

Deshalb wäre es auf den ersten Blick am einfachsten, die Staatsausgaben herunterzufahren. Denn natürlich kann man bei Subventionen, Personalausgaben im öffentlichen Dienst, Sozialleistungen, staatlichen Renten und Beihilfen an strukturschwache Regionen sparen. Hohe, zweistellige Milliardenbeträge kämen dabei heraus.

Von Fesseln befreien

Doch wer solche - ökonomisch auf lange Sicht sinnvollen - Forderungen aufstellt, wird politisch gnadenlos abgestraft. Rentner, Arbeitslose, Beamte, Angestellte des öffentlichen Dienstes, Mitarbeiter in notleidenden Betrieben und die Bevölkerung ländlicher Regionen gehen dann als geschlossene Front der Transferempfänger auf die Barrikaden. Es ist deshalb für vorausblickende Regierungen nicht gerade einfach, sich von den Zinseszinsen der Vergangenheit und den konsumtiven Fesseln der Gegenwart zu befreien, um Gestaltungsfreiräume für die Zukunft zu öffnen. Schon gar nicht, weil die Zahl der Wähler zunimmt, die von staatlichen Transfers abhängig sind und weil die Zahl jener abnimmt, die in die öffentlichen Kassen einzahlen.

Ein weiteres Problem tritt hinzu. Reduziert der Staat seine Ausgaben, verringert er zunächst die gesamtwirtschaftliche Nachfrage. Erfolgt dieser Effekt in einem Umfeld, das noch durch Unsicherheit und Zurückhaltung geprägt ist, wird dadurch das konjunkturelle, also kurzfristige, Wachstum gefährdet, weil weder der private Konsum noch die Investitionen der Unternehmen oder die Exporte den Nachfragerückgang vollständig auffangen können. Das wiederum kann negative Folgen für die Beschäftigung haben, da alte Arbeitsplätze abgebaut werden und weniger neue Jobs entstehen. Als Ergebnis gehen die Steuereinnahmen zurück, und es müssen mehr Sozialleistungen ausbezahlt werden. Die Sanierungspolitik führt dann nicht wie geplant zu einer Verringerung des Defizits, sondern - ungewollt - sogar zu einer Erhöhung der Schulden.

Bleiben also Steuererhöhungen? Doch auch hier zeigt sich das gleiche Problem: Höhere Steuern verringern das verfügbare Einkommen und damit das Geld, das private Haushalte in den Konsum stecken. Ebenso fahren Unternehmen ihre Investitionen zurück bei zusätzlichen Steuerbelastungen. Als Folge sinken erst Umsätze und Investitionen, danach die Beschäftigung und schließlich die Steuereinnahmen. Man hat auch in diesem Fall gerade das Gegenteil dessen erreicht, was man eigentlich wollte und die öffentlichen Defizite werden größer statt kleiner. Das gilt übrigens kurzfristig auch, wenn alle Hoffnung auf langfristig positive Konsum- und Investitions- und damit Beschäftigungsimpulse durch Steuersenkungen gesetzt werden. Schnelle Sanierungserfolge gibt es somit nicht.

Steiler Pfad

Was also tun? Langfristig ist eine rasche Rückkehr auf einen steilen Wachstumspfad die beste Lösung. Dann kann es gelingen, aus der Staatsverschuldung herauszuwachsen. Boomt die Wirtschaft, sprudeln die Steuereinnahmen. Sozialleistungen und Subventionen können zurückgefahren werden. Dort, wo sie unverzichtbar bleiben, steht bei einer wachsenden Wirtschaft mehr Geld zur Verfügung. Allerdings zeigen einfache Simulationsrechnungen - zum Beispiel der Kreditanstalt für Wiederaufbau - für Deutschland, dass bei einem realen jährlichen Wachstum von eineinviertel Prozent, was dem Tempo seit der Wiedervereinigung bis 2009 entspricht, die deutsche Schuldenquote im Jahr 2020 immer noch bei etwa 80 Prozent verharren würde. Um die Schuldenquote auf dem Niveau von 2009 bei knapp 75 Prozent zu stabilisieren, bräuchte es ein jährliches Realwachstum von eindreiviertel Prozent. Und um sie auf die 60 Prozent zurückzuführen, entsprechend dem Maastrichter-Kriterium, wäre sogar über Jahre im Schnitt ein jährliches Realwachstums von dreidreiviertel Prozent nötig - ein höchst unwahrscheinliches Tempo.

Investitionen statt Konsum

Als Quintessenz ergibt sich: eine "blindlings" verfolgte Sanierungspolitik ist zu kurzsichtig. Es bedarf einer gewieften Strategie, eines Mixes aus mehreren Maßnahmen. Er soll weg von staatlichem Konsum hin zu staatlichen Investitionen führen. Sachte, dafür aber kontinuierlich die öffentlichen Ausgaben zurückfahren. Sowie flankierend und längerfristig die Steuer- und Abgabensätze langsam senken. Letztlich und vor allem muss sie jedoch auf ein für Unternehmer und ihre Risikobereitschaft freundliches Wachstumsklima setzen.

Der Autor ist Direktor des Hamburgischen Weltwirtschaftsinstituts (HWWI).