Aus der Balance geraten

Noch selten haben die Amerikaner so wenig von ihren Volksvertretern gehalten wie dieser Tage. Nur ein Zehntel der US-Bürger war im Sommer dieses Jahres mit der Arbeit des Kongresses in Washington zufrieden. Das ergab eine Umfrage des Meinungsforschungsinstituts Gallup. So schlecht war es um das Ansehen des US-Parlaments in Jahrzehnten nicht bestellt. Das hat mindestens zwei Gründe.

Zum einen steht der Politikbetrieb in der Hauptstadt traditionell nicht besonders hoch im Kurs bei den Amerikanern. Washington ist, im Grunde seitdem es die Hauptstadt gibt, ein Synonym für die Staatsmacht, die mit Steuern und Gesetzen nur störend in die Freiheit des einzelnen eingreift. Das Gezerre in der fernen Hauptstadt ist vielen Amerikanern suspekt. Der Washingtoner Politikbetrieb steht unter Generalverdacht, uneffektiv zu sein und im schlimmsten Fall korrupt.

Fast lahmgelegt

Zum anderen hat die wechselseitige Blockade der politischen Institutionen in Washington in den vergangenen Jahren innerhalb weniger Monate das eine Mal die Verwaltung des Staates fast lahmgelegt und das andere Mal Amerika an den Rand eines erneuten schweren wirtschaftlichen Einbruchs geführt. Das hat nicht nur den massiven Ansehensverlust der Politik allgemein und des Kongresses im Besonderen beschleunigt, sondern auch die Frage aufgeworfen, ob sich darin nicht ein grundsätzlicher Fehler offenbart und die be-rühmten Selbstregulierungskräfte des amerikanischen politischen Systems versagen. Wenn es tatsächlich so ist, dass der US-Kongress "Herz und Seele" der amerikanischen Demokratie ist, wie der hochgeschätzte ehemalige Kongressabgeordnete Lee Hamilton einmal formulierte, dann stehen die Vereinigten Staaten kurz vor dem Infarkt. Denn der 112. Kongress zumindest, der im Januar 2011 seine Arbeit aufnahm und Anfang 2013 auseinandergeht, hat seine Aufgaben nur noch stolpernd und stockend erledigt.

Macht des Geldbeutels

Grundsätzlich hat der Kongress, wie jedes demokratische Parlament, die Haushalts- und Steuerhoheit inne, in den USA "the power of the purse" genannt - die Macht des Geldbeutels. Das ist sehr wörtlich zu verstehen. Der Kongress regelt die Vergabe der Finanzmittel mitunter bis in die kleinste Ausführungsbestimmung. So strich das Parlament - mit Stimmen aus beiden politischen Lagern - US-Präsident Barack Obama kurzerhand die Mittel für eine Verlegung der Gefangenen des Internierungslagers in Guantanamo in die USA. Damit war die von Obama beabsichtigte Schließung des Camps vom Tisch.

Die Verfassung weist dem Kongress auch die letzte Entscheidung in Fragen der nationalen Sicherheit zu: Das US-Parlament hat das alleinige Recht, Krieg zu erklären. Was es zuletzt zu Beginn des Zweiten Weltkriegs gemacht hat. Seither sind Zehntausende junger US-Soldaten umgekommen auf Kriegsschauplätzen rund um die Welt von Korea über Vietnam bis nach Afghanistan. Sie waren stets nur auf Anordnung des Präsidenten in den Krieg gezogen - ohne ausdrückliche Billigung durch den Kongress (der allerdings stets die Mittel für ihren Einsatz genehmigte). Vor allem Kritiker auf der linken Seite des politischen Spektrums sehen darin eine von Präsidenten beider Parteien betriebene Aushöhlung der Verfassung.

200 Ausschüsse und Unterausschüsse vom mächtigen Haushaltsausschuss bis zum Unterausschuss für Geflügelfragen des Landwirtschaftsausschusses leisten die eigentliche gesetzgeberischen Arbeit in Repräsentantenhaus und Senat - und üben die zweite große Aufgabe des Kongresses aus: die sogenannte "congressional oversight", also die Kontrolle des Präsidenten und seiner Minister. Nach Belieben zitieren sie Regierungsvertreter zu ihren Sitzungen herbei. Da sitzen dann Generäle, Botschafter und Minister in den (meist) holzgetäfelten Sälen der Kongressgebäude auf beiden Seiten des Kapitols wie kleine Schulkinder vor den Ausschussmitgliedern, die auf erhöhten Bänken thronen. Welche Macht die Ausschüsse des Kongresses haben können, hatte am spektakulärsten der Watergate-Ausschuss unter Beweis gestellt: Seine Arbeit führte letztlich 1974 zum Rücktritt von Präsident Richard Nixon.

Teil der "checks and balances" ist es auch, dass zwar der Präsident die höchsten Richter und Soldaten des Landes und natürlich seine Minister und maßgebliche Regierungsangehörige beruft, dass der Senat aber diese Nominierungen bestätigen muss. Was keinesfalls eine Selbstverständlichkeit ist.

Schließlich besitzt der Kongress auch das ultimative Mittel zur Kontrolle eines Präsidenten, das "impeachment", die Entfernung aus dem Amt. Zweimal in der Geschichte der USA stimmte das Repräsentantenhaus für die vorzeitige Entlassung des Präsidenten: 1868 sollte Andrew Johnson gehen, 130 Jahre später Bill Clinton. Zweimal saß der Senat darüber zu Gericht - und nie kam dort die nötige Zwei-Drittel-Mehrheit für eine Amtsenthebung zustande.

Tatsächlich hat der amerikanische Kongress als Institution ein ganz anderes Selbstverständnis, als es etwa den Bundestag in Deutschland prägt. Der Kongress versteht sich nicht nur als Gesetzgeber und Kontrolleur der Regierung, er ist Teil der Regierung des Landes. Wenn in den USA von "government" die Rede ist, sind nie allein der Präsident und die Bundesbehörden gemeint. Auch der Kongress gehört dazu, er versteht sich sogar, wie Lee Hamilton anmerkte, als "treibende Kraft innerhalb der amerikanischen Regierung".

Dieses Selbstverständnis lässt sich nicht zuletzt auf den ersten Satz im ersten Artikel der US-Verfassung zurückführen, der den Kongress als wichtigste Institution des amerikanischen Gemeinwesens definiert. Darin ist auch das Prinzip der "checks and balances" angelegt, sozusagen das Grundaxiom der amerikanischen Demokratie, das sich auf allen Ebenen findet. Natürlich kontrolliert der Kongress den Präsidenten. Und der wiederum ist mit dem Machtmittel des Vetos ausgestattet, um dem Kongress entgegentreten zu können. "Checks und balances" aber sind auch bereits im Kongress selbst angelegt.

Denn das amerikanische Parlament besteht aus zwei gleichberechtigen Kammern, dem Senat und dem Repräsentantenhaus. Beide mit sehr klar umrissenen, aber höchst verschiedenen Aufgaben: Die 435 Kongressabgeordneten im Repräsentantenhaus sind die Volksvertreter ihres jeweiligen Wahlbezirks in Washington, die 100 Senatoren vertreten - jeweils zu zweit - ihre Bundesstaaten. Beide Kammern müssen sich einigen. Das soll sicherstellen, dass die Interessen aller Beteiligten im Gesetzgebungsverfahren gewahrt bleiben und die Rechte der Minderheit nicht völlig untergepflügt werden. Dieser Zwang zum Kompromiss ist gemeinhin als die Stärke dieses Systems angesehen wor-den.

Nun aber, in Zeiten parteipolitischer Polarisierung und Kompromisslosigkeit, verbirgt sich darin eine Schwäche: Wenn sich beide Seiten partout nicht einigen, wenn also ein demokratisch dominierter Kongress die Gesetzesinitiativen der republikanischen Mehrheit im Repräsentantenhaus blockiert oder ignoriert, und wenn umgekehrt das Repräsentantenhaus den Senat auflaufen lässt, passiert schlichtweg nichts. Auf die Spitze getrieben, bedeutet es, dass das Land unregierbar wird.

Der Autor ist Korrespondent der

"Süddeutschen Zeitung".