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WELTFRIEDEN
Heinz Verfürth
Die Sehnsucht nach Ordnung

Viele Konflikte, neue Akteure und große Ungleichheiten verhindern stabile internationale Strukturen

Der alte Fuchs Henry Kissinger hat in seinen späten Jahren noch einmal intensiv zur Feder gegriffen. Im letzten Jahr legte der politische Tausendsassa, obwohl schon 91-jährig, noch einmal einen dicken Wälzer vor. Dabei ging es um nichts Geringeres als die Weltordnung. Aber natürlich ist für einen Friedensnobelpreisträger die universelle Kulissenschieberei auch eine adäquate Beschäftigung.

In diesem Buch gräbt Kissinger allerdings wieder eine Idee aus, mit der er sich schon früher als Politikwissenschaftler an der renommierten Havard Universität beschäftigt hatte: den Westfälischen Frieden, mit dem 1648 der Dreißigjährige Krieg beendet wurde. Dem ehemaligen amerikanischen Außenminister dienen die Prinzipien des Westfälischen Friedens, der in Münster und Osnabrück geschlossen wurde und der eine verheerende religiös-politische Konfliktperiode zwischen Katholiken und Protestanten beendete, nach wie vor als Modell für eine globale Weltordnung. Denn dieses Vertragswerk schuf ein System unabhängiger Staaten, die die Souveränität über das eigene Territorium besaßen; zugleich verpflichteten sie sich, die Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten anderer Staaten und die Kontrolle eines Gleichgewichts der Kräfte zu beachten. Dieses System, so der Diplomat, "wollte Ordnung schaffen, indem es die bestehende Vielfalt anerkannte und gleichzeitig gegenseitige Zurückhaltung zusicherte".

Großes Netz Nun hat sich dieses kleinteilige mitteleuropäische Ur-Modell, wie Kissinger selbst einräumt, im Laufe der letzten vier Jahrhunderten, in denen sich eine "Weltgemeinschaft" herausbildete, in ein umfangreiches Netz internationaler Rechts- und Organisationsstrukturen gewandelt - idealerweise gesehen. Dass diese Ordnung so oft nicht funktionierte, durch historische Brüche und politische Verwerfungen gekennzeichnet war: Das ist dem geschichtlich bewanderten Kissinger selbstverständlich bewusst. Und er reflektiert es auch explizit auf die Gegenwart: "Die Westfälischen Prinzipien werden von allen Seiten infrage gestellt, manchmal auch im Namen der Weltordnung selbst."

Diese Einsicht spiegelt die Realitäten. Wie häufig geistert jetzt die Metapher umher, die Welt sei aus den Fugen geraten. Das meint nur mit einfachen Worten, was der politische Empiriker Kissinger komplexer auszudrücken pflegt: Die früheren Blaupausen für eine internationale verlässliche Ordnung wurden obsolet. Es gibt für diesen Umbruch sogar ein konkretes Datum: nämlich die Zeitenwende 1989/90. Ganz gewiss war das internationale System vorher nicht von einem Gleichgewicht der Kräfte bestimmt gewesen, wie es den Westfälischen Prinzipien entsprochen hätte. Vielmehr war die Periode, die als Kalter Krieg in die Geschichte einging, durch ein Gleichgewicht des Schreckens gekennzeichnet. Dahinter stand die Befürchtung, dass bei einer ernsten Störung dieser beängstigenden Balance die gesamte Zivilisation Schaden nehmen könnte. Wer dies Ordnung nennen will, dem sei es unbenommen. Doch den Westfälschen Prinzipien nach Kissinger entsprach dieses Gefüge keineswegs. Seine Analyse: "Das Ergebnis sind nicht einfach multipolare Machtverhältnisse, sondern eine Welt zunehmend gegensätzlicher Realitäten."

Eine Welt gegensätzlicher Realitäten: Dafür lassen sich inzwischen zahllose Beispiele und vielfältige Tendenzen anführen. Vier Aspekte, die einem neuen Ordnungssystem zuwiderlaufen, wirken sich dabei besonders gravierend aus.

Da ist primär die Rückkehr des Nationalen in der internationalen Politik. Nun vollzieht sich politische Gestaltung nach wie vor im Rahmen oder in den Grenzen von Nationalstaaten - allen multinationalen Strukturen wie Organisationen zum Trotz. Dieses traditionelle Modell gilt längst nicht als überholt. Die Europäische Union, zweifellos nach den Katastrophen des letzten Jahrhunderts eine großartige Errungenschaft, vermeidet ängstlich, sich alle Merkmale einer Staatlichkeit zu geben. Dies lässt nationale Alleingänge immer wieder zu, bei der Währung, den Steuern, den Wirtschaftsregeln und den Sozialstandards. Und neuerdings - besonders eklatant - beim Management der Flüchtlingsströme.

Die Rückkehr des Nationalen wirkt umso unversöhnlicher, wie sie sich der Mittel der Aggressivität bedient. Denn diese Methode bedeutet den Gebrauch von Geopolitik im internationalen Geschehen, die schon für die verheerenden politischen Verhältnisse des letzten Jahrhunderts verantwortlich ist. Dass es sich hier nicht nur um ein historisches Theorem handelt, zeigt die Annexion der Krim 2014 durch den russischen Präsidenten Wladimir Putin. Der vormalige deutsche Außenminister Joschka Fischer schrieb zu diesem Vorgang, dass damit die westeuropäische Werteordnung, basierend auf der Unantastbarkeit der Grenzen und dem Vorrang des Rechts, verletzt worden sei. "Damit kehrt eine machtgestützte Geopolitik nach Europa zurück", meinte Fischer. Und fügte hinzu: "Es wird höchste Zeit für die Europäer, aus ihren sanften Träumen von einer rechtsbasierten kontinentalen Ordnung zu erwachen. Die Welt ist anders, leider." Und die Welt betrifft eben nicht nur Europa. Auch auf dem asiatischen Kontinent brauen sich nationale Aggressivitäten zusammen, die das internationale System nachhaltig zu erschüttern vermögen. Wenn beispielsweise der belgische Politikwissenschaftler Jonathan Holslag befürchtet, dass China aus bestimmten nationalistischen Interessen die jetzige Balance gegenüber den Nachbarn in Fernost brechen könnte und damit "ein Krieg in Asien wahrscheinlicher geworden" ist: Dann wetterleuchtet in einer solchen Prognose, so zeitfern sie augenblicklich erscheinen mag, das Muster nationalistischer Überschätzung auf, das eine Stabilisierung der Weltordnung verhindert.

Das zweite eminente Hindernis zur Etablierung einer verbindlichen Weltordnung stellt der rapide Zerfall der Staatlichkeit in vielen Ländern dar, und das auf mehreren Kontinenten. Von gescheiterten Staaten, von nicht regierbaren Räumen ist die Rede. Zu nennen sind da Syrien und Irak als die Spitzenthemen dieser Tage, aber auch Libyen, Somalia, Jemen, Nigeria, Mali sowie Mexiko und Kolumbien, Afghanistan und Bangladesch. Kennzeichen dieser Staaten ist, dass sie über nicht funktionierende Regierungen verfügen, weil diese das Gewaltmonopol verloren haben. Das reduziert ihre Gestaltungs- und Durchsetzungsfähigkeit nach innen und außen. Damit fallen sie auch als aktive Teilnehmer eines stabilen internationalen Systems aus.

Zudem nimmt drittens die Zahl der Akteure in der internationalen Politik ständig zu - und damit steigen die Risiken für eine konsensfähige normative Weltordnung. Die gerade beendete Weltklimakonferenz in Paris mit der Beteiligung von 195 Staaten lieferte dafür Anschauungsunterricht. Bei den divergierenden Interessen der einzelnen Länder den Kompromiss zu finden, der eine Übereinkunft mit allen ermöglicht: Die Konferenz illustriert die erschwerte Suche nach verbindlichen Ordnungskonzepten.

Viel komplizierter sind jedoch jene Akteure, die sich die Störung, gar Zerstörung internationaler Ordnungsprinzipien zum Ziel gesetzt haben. Die Terrormiliz "Islamischer Staat" (IS) ist derzeit in aller Munde. Ihre kriegerischen und mörderischen Aktivitäten in der Nahost-Region zielen auf Schrecken, Chaos und Anarchie, das Gegenteil jedweder rationaler Ordnungsvorstellungen. Mit solcher Ruchlosigkeit und Verblendung, untermauert von religiösem Fundamentalismus, steht jedoch der IS nicht allein. Vielmehr ist er Teil eines weit verbreiteten internationalen Terrornetzwerkes, das Gräuel und Barbarei zum Mittel politischer Schlagkraft erkoren hat. Die Taliban in Afghanistan, Al-Quaida-Ableger in arabischen Staaten, Boko-Haram in Nigeria, die Milizen in Somalia und Mali: Es ist inzwischen eine Gewalthydra, deren wuchernder Nachwuchs kaum noch überschaubar bleibt.

Dabei kontrollieren Terrorkommandos nicht nur weite Regionen in ihren Aktionsfeldern, sondern tragen ihre Verbrechensstrategie auch in andere Staaten, wie die blutigen Anschläge am 13. November 2015 in Paris belegen. Wie lässt sich angesichts dieser unberechenbaren Gruppierungen eine verlässliche Ordnung aufbauen? Die Negation als Prinzip, die totale Ablehnung westlicher Modernität limitiert hier entsprechende Anstrengungen.

Desolate Lage Lange lag auch der Iran auf der "Achse des Bösen". Und Saudi-Arabien, auch wenn es jetzt eine Anti-Terrororganisation von über 30 islamischen Staaten gegen den IS zusammenbringen will, leistet seit Jahren aktive Unterstützung für sunnitische beziehungsweise gegen schiitische Glaubensrichtungen und hat damit einen gewichtigen Anteil an der desolaten Lage in der Region Nahost. Ebenfalls muss hier die Frage erlaubt sein, wie sich die aufstrebende Weltmacht China in Asien verhalten wird, wenn sie ihre nationalen Interessen und politischen Ambitionen ernsthaft bedroht glaubt und sich mit gegenläufigen Bestrebungen durch selbstbewusste Konkurrenten wie Japan und Indien konfrontiert sieht. In dieser Hinsicht stecken für eine konsensfähige Weltordnung viele Ungewissheiten und Risiken.

Zu Ungleichgewichten, die stabilen Ordnungsstrukturen entgegenstehen, kommt viertens die Globalisierung der Wirtschaft, verbunden mit dem technologischen Fortschritt. Ganz neu ist dieses Phänomen keineswegs - um technologische Überlegenheit ging es auch beim atomaren Wettlauf der Supermächte während des Kalten Krieges. Die Anhäufung der nuklearen Waffenarsenale ließ jedoch die militärische Stärke soweit schrumpfen, dass die Supermächte zögerten, ihren Vorteil zu testen oder auszuspielen und die atomare Rüstung einzusetzen. Diese Erkenntnis förderte schließlich die Suche nach Regularien, um die strategischen Waffen zu begrenzen. Mit dem Ende des Kalten Krieges hat sich dieses Szenario verändert, wenngleich die Weiterverbreitung von Atomwaffen - siehe Iran und Nordkorea - eines der brisanten Themen bei den Bemühungen um verlässliche Ordnungsstrukturen bleibt.

Die Sehnsucht nach einer Ordnung, wie sie allenthalben spürbar ist: Sie kommt nicht von ungefähr. Denn die chaotisch empfundenen, weil unüberblickbaren Zustände in vielen Regionen der Welt befördern zwangsläufig die Wünsche nach Regulierung und Eindeutigkeit. Zumal da die Konflikte und Dilemmata sich nicht mehr regional eingrenzen lassen. Die Flüchtlingsströme, die in diesem Jahr in der Bundesrepublik strandeten, machen auch die Deutschen zu Betroffenen, ja Beteiligten der Verwerfungen und Miseren aufgrund zerbrochener Ordnungsstrukturen.

Als Symptom für diese Sehnsucht nach einem tragbaren Ordnungskonzept lässt sich wohl die Tatsache anführen, dass in deutschen Medien neuerdings Immanuel Kant so sehr bemüht wird wie wohl nie zuvor. Seine Vision "Zum ewigen Frieden", 1795 formuliert, erscheint plötzlich wie ein aktueller Leitfaden, um aus der Unordnung der gegenwärtigen Machtverhältnisse herauszufinden. Kants Verlangen nach Vorrang der Vernunft und des Rechts ermöglicht den Zustand des Ausgleichs, einen tauglichen und gerechten "Föderalismus freier Staaten", wie es ihm vorschwebte. "Wenn wir die Idee aufgeben, daß in Konfliktfällen die Vernunft das übergeordnete, überparteiliche Vermögen sein muss, um Recht und Unrecht zu unterscheiden - dann sind wir verloren", so hat der Frankfurter Philosoph Rainer Forst versucht, Kant im Kontext der aktuellen Konstellationen zu interpretieren.

Dagegen nimmt sich jene Werte-Rhetorik, mit der allenthalben gegen den islamistischen Terror Front gemacht werden soll, blass und blutleer aus. Die oft formelhaft vorgetragene Beschwörung der westlichen Wertegemeinschaft leidet gewiss nicht an mangelndem Prinzipiengehalt. Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und Wahrung der Menschenrechte, wie es im EU-Vertrag steht, sind eine bemerkenswerte Substanz für das normative Projekt des Westens. Gerade der deutsche Historiker Heinrich August Winkler wird nicht müde, für dieses Wertefundament als Errungenschaft, gerade für Deutschland, zu werben. In diesen bedrängten Zeiten wirkt er dabei zuweilen als recht subjektiver Apologet. Das Manko der dauerhaften Berufung auf die westliche Wertegemeinschaft liegt darin, dass deren Grundsätze - vorsichtig formuliert - innerhalb der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union ambivalent gehandhabt werden. Die dramatischen Kurven der Euro-Krise, nunmehr die Misshelligkeiten über die Flüchtlingspolitik, um nur zwei Beispiele für die Dehnbarkeit, ja Missachtung des verbal immer wieder bemühten Wertekanons zu nennen. Hier klaffen Anspruch und Wirklichkeit weit auseinander. Es besteht im verfassten Europa kein gemeinsamer Konsens über unumstößliche Grundsätze einer Politik des Rechts und der Gerechtigkeit. Damit fehlen wichtige Voraussetzungen für die Stabilisierung einer internationalen Ordnung.

Schwacher Trost Ist dann alle Sehnsucht sinnlos? Eine neue Weltordnung wird sich in der multiplen politischen, kulturellen, religiösen, ökonomischen und ökologischen Gemengelage nicht mehr auf einen Schlag einrichten lassen. Ein schwacher Trost, dass frühere historische Versuche auch immer wieder gescheitert sind. Der Wiener Kongress 1815 mit der nachnapoleonischen Aufteilung brachte Europa zwar eine längere Friedensperiode, verhinderte jedoch regionale Konflikte nicht, an denen Preußen-Deutschland nicht unbeteiligt war. Die Friedensverträge von Versailles überstanden gerade einmal zwei Jahrzehnte, um mit dieser Ordnung Remedur zu schaffen, dabei Nazi-Deutschland vorweg. Und die Verträge von Jalta und Potsdam hielten weniger als ein Jahrzehnt, bis der Kalte Krieg zwischen den Siegermächten der Anti-Hitler-Koalition begann.

Für eine stabile internationale Ordnung wird es unzählige Anläufe und Etappen geben, mit Annäherungen, Zwischenstationen, Übereinkünften, Korrekturen. Dabei kann es niemals darum gehen, dem Ideal einer vollständigen Lösung nachzujagen, sondern das Unvollkommene schrittweise zu bändigen. Das Atomabkommen mit dem Iran liefert dafür ein Beispiel. Daneben wird immer ein bestimmtes, sogar beträchtliches Maß an Un-Ordnung bestehen bleiben. Also Abschied von der unbestreitbaren Sehnsucht? Wie heißt es doch: Die Hoffnung stirbt zuletzt.

Aus Politik und Zeitgeschichte

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