LEISTUNGEN : Auf dem Prüfstand

Mit 9,52 Milliarden Euro nimmt sich der Etat des Bundesministeriums für Familie, Senioren Frauen und Jugend im rund 329 Milliarden Euro umfassenden Bundeshaushalt 2017 klein aus. Gerade mal 2,9 Prozent der Ausgaben des Bundes macht der Familienetat aus. Doch diese Betrachtung trügt. Dem deutschen Staat sind seine Familien dann doch deutlich mehr wert.

Nach der Definition der Bundesregierung brachten Bund, Länder und Kommunen im Jahr 2012 rund 200 Milliarden Euro an ehe- und familienpolitischen Leistungen auf, die sich auf 156 verschiedene Maßnahmen verteilen. Dazu gehören direkte Geldleistungen wie etwa das Elterngeld, Steuererleichterungen wie die Kinderfreibeträge, Sozialversicherungsleistungen wie Witwen- und Waisenrenten oder Infrastrukturleistungen wie der Kita-Ausbau. Über die Sinnfälligkeit der einzelnen Maßnahmen gibt es jedoch immer wieder Streit zwischen den Parteien und zwischen Experten.

Auf Initiative der damaligen Bundesfamilienministerin Ursula von der Leyen (CDU) wurde der bunte Strauß der Leistungen schließlich auf den Prüfstand gestellt. Wissenschaftler unabhängiger Wirtschafts- und Familienforschungsinstitute sollten sie hinsichtlich von fünf Zielen auf ihre Wirksamkeit untersuchen: Sicherung der wirtschaftlichen Stabilität der Familien, bessere Vereinbarkeit von Familie und Beruf, frühe Förderung von Kindern, Erfüllung von Kinderwünschen und Nachteilsausgleich zwischen den Familien. Untersucht wurden allerdings bei weitem nicht alle 156 Maßnahmen, sondern nur die zentralen Leistungen.

Im Sommer 2013 präsentierten die Forscher ihre Ergebnisse - und prompt entstand eine heftige Auseinandersetzung über die Befunde beziehungsweise ihre politische Bewertung. Bei der Präsentation im Sommer 2013 werteten Familienministerin Kristina Schröder und Finanzminister Wolfgang Schäuble (beide CDU) den Bericht als Beleg für ihre Politik. "Die Evaluation hat gezeigt, dass die Familienpolitik der Bundesregierung richtig und erfolgreich war, darauf können wir stolz sein", sagte Schäuble. Und Schröder befand, dass die Vielfalt der Leistungen erhalten bleiben soll. Dies sei auch im Sinne einer Wahlfreiheit zwischen den unterschiedlichen Familienmodellen.

Mit dieser Interpretation zeigten sich Verfasser der Evaluation jedoch nur bedingt einverstanden. Man nehme "die politischen Schlussfolgerungen von Frau Schröder zur Kenntnis", allerdings sei die Wahrnehmung, dass alle Leistungen erfolgreich seien, "durchaus verkürzt", sagte Holger Bonin vom Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung. Und er fügte an: "Es gibt Zielkonflikte, die die Politik beachten sollte."

Besonders gut in der Evaluation schnitten der Ausbau und die Subventionierung der Kindertagesbetreuung und das Elterngeld ab. Vor allem die Kinderbetreuung erfülle als einzige Maßnahme alle fünf untersuchten Ziele.

Im Etat des Familienministeriums stellt das Elterngeld ohne Zweifel das Flaggschiff dar. Mit einem Volumen von 6,4 Milliarden Euro (2016) macht es allein zwei Drittel der Ausgaben im Familienetat des Bundes aus. Seit seiner Einführung im Jahr 2007 beziehen immer mehr Eltern diese staatliche Leistung und gehen in den ersten 14 Monaten nach der Geburt ihres Kindes in Elternzeit. Auch im vergangenen Jahr stieg die Zahl der Elterngeldbezieher weiter an: Um fünf Prozent auf 1,64 Millionen Mütter und Väter. Der Zuwachs bei den Vätern betrug sogar stolze zwölf Prozent, bei den Müttern drei Prozent. Mit insgesamt 77,8 Prozent liegt der Frauenanteil jedoch auch weiterhin weit vor dem der Männer. Und rund 75 Prozent der Männer gehen nur zwei Monate in Elternzeit.

Auch regional gibt es bei den Vätern in Elternzeit deutliche Unterschiede. Den höchsten Anteil hat Sachsen mit 26,5 Prozent zu verzeichnen, gefolgt von Baden-Württemberg (26,5 Prozent) und Berlin (24,8). Die Schlusslichter bilden Schleswig-Holstein (18,8), Bremen (18,2) und das Saarland (17).

Familienpolitiker aus allen Parteien sehen im Elterngeld eine "Erfolgsgeschichte". Diese Einschätzung teilen sie mit einer deutlichen Mehrheit der Deutschen. Laut der Evaluation der familienpolitischen Leistungen bewerten 69 Prozent der Bürger das Elterngeld als gut. Und 90 Prozent der Bezieher von Elterngeld geben an, dass dieses für das Familieneinkommen "besonders wichtig" sei.

Wachsender Beliebtheit erfreut sich auch das im Sommer 2015 eingeführte ElterngeldPlus, das Paare fördern soll, die während der Elternzeit in Teilzeit arbeiten wollen. Vor allem Mütter machen von dieser Möglichkeit vermehrt Gebrauch: Jede fünfte Frau, die im vergangenen Jahr Elterngeld bezog, nutzte diese Möglichkeit. Bei den Vätern in Elternzeit hingegen waren es lediglich 8,2 Prozent. Die Rechnung der ehemaligen Familienministerin Manuela Schwesig (SPD), mit dem ElterngeldPlus die partnerschaftliche Aufteilung der Kinderbetreuung zwischen Müttern und Vätern scheint damit vorerst nur bedingt aufzugehen. Auch wenn das Bedürfnis nach mehr Teilzeitmöglichkeiten Umfragen zufolge bei den Vätern steigt.

Deutschlands Arbeitgeber scheint es deutlich lieber zu sein, wenn Eltern länger in Elternzeit gehen - vor allem die Mütter. Nach einer aktuellen Studie des Wissenschaftszentrums Berlin für Sozialforschung (WZB) werden Frauen, die nach der Geburt ihres Kindes schnell und in einen anderen Beruf zurückkehren wollen, seltener zu Vorstellungsgesprächen eingeladen. Frauen würden nach einer nur zweimonatigen Elternzeit "noch heute als Rabenmütter bezeichnet und gelten als unsympathisch", sagt WZB-Präsidentin Jutta Allmendinger. Keine Probleme hingegen hätten Frauen und Männer bei einer zwölfmonatigen Elternzeit.

Je nach Beurteilungskriterium sind andere familienpolitische Leistungen des Staates deutlich umstrittener. Als kritisch bewerteten die Verfasser der Evaluation der familienpolitischen Leistungen beispielsweise das Kindergeld beziehungsweise die steuerlichen Kinderfreibeträge sowie das Ehegattensplitting. Kindergeld und die Freibeträge zusammen haben ein Volumen von rund 40 Milliarden Euro. Diese Leistungen würden zwar von den Bürgern sehr geschätzt. Allerdings erhöhten beide Leistungen vor allem den Wohlstand der Familien im mittleren und höheren Einkommensbereich. Vor allem aber setze es "negative Arbeitsanreize", weil es Müttern erlaube, ihre Arbeitszeiten zu verringern. Auch das Ehegattensplitting, das mit rund 20 Milliarden Euro zu Buche schlägt, weil es für den Zweitverdiener den Anreiz setze, weniger arbeiten zu gehen. Und der Zweitverdiener sei eben meist die Ehefrau. Auf Dauer beeinträchtige dies die wirtschaftliche Stabilität der Familien. Und vom Ehegattensplitting würden auch kinderlose Paare profitieren.

Diese Einschätzungen stieß prompt auf Kritik. Die Förderung der Familien dürfe nicht allein danach bewertet werden, "wie gut und schnell Mütter wieder auf dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen", beschied der Präsident des Deutschen Kinderhilfswerks, Thomas Krüger. Das hatten die Wissenschaftler aber auch gar nicht getan. Das grundlegende Problem sei, dass viele Leistungen zwar in Bezug auf ein Ziel förderlich sind, gleichzeitig aber andere hemmen oder ignorieren", befand Katharina Spieß vom Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung.