EU-Erweiterung : Viel Geduld gefragt

Mitte Juli kam Aleksandar Vucic zum ersten Mal in seiner neuen Funktion als serbischer Präsident nach Brüssel. Er hoffte auf Zusagen, bekam stattdessen nur freundliche Worte. Niemand in Brüssel wollte sich darauf festlegen, dass die EU bei ihren Beitrittsverhandlungen mit Serbien schnell neue Kapitel eröffnet. Vucic, zuvor Ministerpräsident, wird sich gedulden müssen.

2003 hatte die EU allen Ländern des Westbalkans die Mitgliedschaft in Aussicht gestellt. Doch nur Slowenien und Kroatien haben die EU-Aufnahme geschafft (siehe Beitrag unten). Serbien, Bosnien-Herzegowina, Montenegro, Mazedonien, der Kosovo und Albanien steht eine lange Wartezeit bevor. EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker hat klargestellt, dass die EU bis 2019 kein neues Mitglied aufnehmen wird. EU-Erweiterungskommissar Johannes Hahn will sich auch für die Zeit danach nicht auf ein Beitrittsdatum festlegen lassen. "Es hat keinen Sinn, von einer Zeitperspektive zu reden", sagt er.

Brüssel und die EU-Mitgliedsstaaten, die den Beitritt einstimmig absegnen müssen, pochen auf tiefgreifenden Wandel, ehe sie die Länder, die aus Jugoslawien hervorgegangen sind, sowie Albanien aufnehmen. Das hat seinen Grund: Bulgarien und Rumänien durften der EU 2007 beitreten, obwohl sie nicht reif dafür waren. Korruption durchzog das öffentliche Leben, die Justiz zeigte Defizite. Doch je weiter die Aussicht auf Beitritt für den Westbalkan in die Ferne rückt, desto mehr schwindet dort die Begeisterung für das europäische Projekt. In Serbien sprechen sich nur noch43 Prozent der Bürger für einen Beitritt aus, 2009 waren es 67 Prozent. Vor allem junge Leute stehen der EU skeptisch gegenüber. Ein Teil der Bevölkerung des Westbalkans hat die Hoffnung ganz aufgegeben, dass ihr Land jemals der EU beitreten wird. 26 Prozent schließen das nach einer Umfrage des Balkan Barometers aus.

Fragile Lage Der Brexit hat in der Region die Befürchtung wachsen lassen, die EU könnte ihre Energie auf die komplizierten Trennungsgespräche konzentrieren, statt sich mit den Nachbarn im Südwesten zu beschäftigen. Finanz-, Euro- und Flüchtlingskrise hatten zuvor bereits viel Zeit des EU-Führungspersonals in Anspruch genommen. Im März haben sich die Staats- und Regierungschefs zum ersten Mal seit langem wieder mit dem Westbalkan beschäftigt und der Region ihre "eindeutige Unterstützung" für eine "europäische Perspektive" versichert. Auslöser dafür war die Einsicht, wie fragil die Region ist. "Frieden kann niemals als selbstverständlich angesehen werden", warnt die Außenbeauftragte Federica Mogherini. "Der Balkan kann leicht ein Schachbrett werden, auf dem Machtspiele ausgetragen werden."

So konnte im vergangenen Oktober in Montenegro ein Militärcoup verhindert werden. Es besteht der Verdacht, dass die Russen damit das Land davon abhalten wollten, der NATO beizutreten. Zwischen Serbien und Kosovo drohte ein Konflikt zu eskalieren, weil Serbien einen Zug mit der Aufschrift "Kosovo ist serbisch" in den Kosovo schicken wollte. Und in Mazedonien ist die politische Dauerkrise gerade erst beendet worden, nachdem der nationalkonservative Nikola Gruevski, dem Korruption vorgeworfen wird, Anfang Juni den Weg frei machte für eine sozialdemokratische Nachfolgerregierung. EU-Kommissar Hahn sagt über die Region: "Es reicht ein Streichholz - und alles steht in Flammen."

Nicht nur die ethnischen Spannungen sind ein Problem. Beobachter sehen mit Sorge, dass sich in der Region autokratische Tendenzen ausbreiten. "Die Demokratie ist im westlichen Balkan seit einem Jahrzehnt auf dem Rückzug", schreibt die "Balkans in Europe Policy Advisory Group". In der aktuellen Studie heißt es: "Die Abwärtsspirale begann vor einem Jahrzehnt und beschleunigte sich mit der Wirtschaftskrise 2008 und den multiplen Krisen, die die Union von der Erweiterung abgelenkt haben." Die Länder des westlichen Balkans hätten sich davon entfernt, gefestigte Demokratien zu werden, heißt es in der Studie. Beim Bertelsmann Transformationsindex etwa rangiert das bestplatzierte Land, Montenegro, gleich hinter Brasilien. Viele Autokraten seien mit Hilfe des Westens an die Macht gekommen, weil sie sich wie Gruevski in Mazedonien oder Vucic in Serbien als Reformer ausgaben. "Alle haben sie westliche Unterstützung genutzt, um ins Amt zu gelangen, und die Spielanleitung des Autoritarismus benutzt, um an der Macht zu bleiben."

Was kann der Westen tun? EU-Erweiterungskommissar Hahn setzt darauf, die Bedingungen für Wandel zu schaffen. Der friedliche Abgang von Gruevski in Mazedonien lässt ihn hoffen, dass dies möglich ist. Der Berlin-Prozess, den Bundeskanzlerin Angela Merkel 2014 initiiert hat, soll die Region stärken, in dem die Zusammenarbeit zwischen den Ländern angestoßen wird. Beim jüngsten Gipfel in Triest im Juli beschlossen die sechs Regierungschefs der Region, einen gemeinsamen Wirtschaftsraum zu bilden nach dem Vorbild des EU-Binnenmarkts. Bisher stagniert der Handel zwischen den Ländern. Eine Studie von Internationalem Währungsfonds und Weltbank verspricht sich von dem gemeinsamen Markt für 20 Millionen Einwohner ein jährliches Wachstum von über vier Prozent im Zeitraum 2018 bis 2022. Hahn prognostiziert 80.000 zusätzliche Arbeitsplätze bis zum Jahr 2023. Bisher fließt der Handel zwischen den Ländern nicht, weil es an Transportwegen fehlt. Umfangreiche Investitionen in die Infrastruktur sollen die Länder enger aneinander rücken lassen. Die EU hat eine Milliarde Euro an Zuschüssen bereitgestellt, mit der sie drei Milliarden Euro an Investitionen aus dem öffentlichen und dem privaten Sektor auslösen will. Eine Brücke zwischen Kroatien und Bosnien-Herzegowina soll die Fahrzeit von Sarajevo nach Budapest um eine Stunde verkürzen. Ein Elektrizitätswerk in der montenegrinischen Hauptstadt Podgorica soll einen regionalen Strommarkt entstehen lassen.

Allerdings ist in der Region durchaus Skepsis gegenüber dem Projekt des Wirtschaftsraums verbreitet. Der Ministerpräsident des Kosovo, einem Land, das von Serbien nicht anerkannt wird, sieht darin eine Neuauflage von Jugoslawien ohne Kroatien und Slowenien, dafür mit Albanien. Die Angst, Serbien könnte als größtes Land der Region den Wirtschaftsraum beherrschen, ist auch anderswo groß.

Kleine Schritte Damit sich die Länder des westlichen Balkans näher kommen, setzt die EU auf kleine Schritte. Nach dem Vorbild des deutsch-französischem Jugendwerks hat sie einen Austausch von Jugendlichen initiiert. Auch für Beamte gibt es solche Angebote, damit die Verwaltungen einen direkten Draht zueinander bekommen.

An dem Prinzip, dass Reformen die Grundlage für eine Annäherung sind, zweifelt niemand in Brüssel. In Albanien berät die EU die Regierung beim Umbau der Justiz. Wenn ein Richter seinen Reichtum nicht erklären kann, fliegt er aus dem Staatsdienst. Bringt die Justizreform den erhofften Erfolg, dann rückt Albanien näher an die EU. "Albanien steht an der Schwelle zur Eröffnung von Beitrittsgesprächen", heißt es in Brüssel.

Bei der langsamen Annäherung des Westbalkans an die EU gibt es bisher durchaus unterschiedliche Geschwindigkeiten. Montenegro ist Vorreiter mit bisher 24 eröffneten Verhandlungskapiteln, gefolgt von Serbien mit neun eröffneten Kapiteln. Die Empfehlung, Verhandlungen mit Mazedonien zu eröffnen, wurde bisher von Griechenland blockiert. Das südliche Nachbarland akzeptiert den Namen der ehemaligen jugoslawischen Republik nicht, da es eine Region gleichen Namens hat. Doch in Brüssel will man erste Bewegung in Athen ausmachen, die Syriza-Regierung zeigt sich für das Thema offener als die Vorgänger der konservativen Nea Dimokratia. Brüssel hofft, die Verhandlungen mit dem Kürzel FYROM (Former Yougoslav Republic of Macedonia) beginnen zu können und den Namen des Neumitglieds im Laufe der Gespräche festzulegen.

Als Sorgenkinder gelten der Kosovo sowie Bosnien-Herzegowina, die sich beide mit der Demokratie noch erkennbar schwer tun. In Bosnien-Herzegowina etwa sorgt eine Struktur, die eigentlich einen Ausgleich zwischen den verschiedenen Ethnien schaffen sollte, für eine politische Blockade. Höchstrichterliche Urteile werden systematisch nicht umgesetzt. Gleichzeitig wissen die Verantwortlichen in Brüssel auch, dass sie die Region nicht ewig vertrösten können. Die Außenbeauftragte Mogherini beeilt sich zu versichern: "Den Westbalkan in die EU zu führen, ist eine Aufgabe unserer politischen Generation und nicht der nächsten."

Die Autorin ist Korrespondentin der "Wirtschaftswoche" in Brüssel.