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Gesetzgebung
Markus Decker
Im Dauer-Spagat

Auch die neuesten Anti-Terror-Vorschläge stehen im Spannungsfeld von Effektivität und Rechtsstaatlichkeit

Ein Blick ins Archiv zeigt, wie lang die Debatte schon währt. Im Dezember 2001 etwa war von den umfassendsten Sicherheitsgesetzen in der Geschichte der Bundespublik die Rede. Der damalige Bundesinnenminister Otto Schily (SPD) setzte als Reaktion auf die Anschläge vom 11. September 2001 in New York und Washington durch, dass Ausländer, die den Schutz der Genfer Flüchtlingskonvention genießen, abgeschoben werden können, wenn gegen sie der Verdacht besteht, schwerste Verbrechen begangen zu haben. In Ausweispapiere wurden biometrische Merkmale wie Fingerabdrücke aufgenommen, um eine Fälschung unmöglich zu machen. Schließlich bekam das Bundeskriminalamt das Recht zu Initiativermittlungen - ohne konkreten Tatverdacht.

2004 ließ Schily in Berlin-Treptow das Gemeinsame Terror-Abwehrzentrum (GTAZ) des Bundes und der Länder einrichten - nebst einer Anti-Terror-Datei. Der Tunesier Anis Amri, der den verheerenden Anschlag am Berliner Breitscheidplatz mit zwölf Toten und mehr als einem Dutzend schwer Verletzten verübte, war mehrmals Thema im GTAZ, wurde dort aber letztlich als nur bedingt gefährlich eingestuft. Schilys Nachfolger brachten weitere Maßnahmen auf den Weg.

Die Geschichte des Anti-Terror-Kampfes zeigt, dass es stets um die gleichen Fragen geht: Was ist mit Gefährdern zu tun? Wie lassen sich möglichst valide Informationen gewinnen und austauschen, ohne dass Massenüberwachung Raum greift? Wie viel Zentralisierung verträgt die von den Müttern und Vätern des Grundgesetzes mit Bedacht gewählte föderale Sicherheitsarchitektur der Bundesrepublik? Und wo setzt der Rechtsstaat Grenzen? Das ist im Jahr 2017 kaum anders als 2001 - mit dem Unterschied, dass islamistische Attentate nun auch auf deutschem Boden Realität geworden sind und sich die Flüchtlingsfrage hinzugesellt hat. Dadurch steigt der Druck auf die politisch Handelnden. Bundesinnenminister Thomas de Maizière (CDU) und Bundesjustizminister Heiko Maas (SPD) jedenfalls haben vor genau diesem Hintergrund ein neues Anti-Terror-Paket vorgelegt, das in Schilys Tradition steht.

Abschiebehaft: Wesentlicher Bestandteil des Pakets ist, die Abschiebehaft für ausreisepflichtige Asylbewerber auszudehnen. Bisher kann die Abschiebehaft auf bis zu 18 Monate verlängert werden, so lange als wahrscheinlich gilt, dass die Abschiebung binnen drei Monaten auch tatsächlich vollzogen werden kann. Diese Bedingung soll nun wegfallen. Darüber hinaus will die Koalition für Ausreisepflichtige den Haftgrund der "Gefährdung öffentlicher Sicherheit" beschließen. Die Idee ist unmittelbare Reaktion auf den Fall Amri. Sein Asylantrag war abgelehnt worden. Seine Abschiebung war trotzdem nicht möglich, weil die tunesischen Behörden sich weigerten, Ersatzpapiere für den 24-Jährigen zur Verfügung zu stellen. Während Baden-Württembergs Innenminister Thomas Strobl (CDU) derweil bereit ist, für Gefährder eine zeitlich unbefristete Abschiebehaft einzuführen, lehnt insbesondere Maas dies ab.

Tatsächlich ergeben sich bei der beabsichtigten Reform und Erweiterung der Abschiebehaft prinzipielle Probleme, die vom Deutschen Richterbund auch schon benannt wurden. In Artikel zwei des Grundgesetzes steht nämlich: "Die Freiheit der Person ist unverletzlich." Gemeint sind alle Menschen, nicht allein Deutsche. Überdies müsste künftig weiterhin stets ein Richter auf Grundlage einer Risikobewertung zustimmen. Im Fall Amri fiel diese Risikobewertung bekanntlich negativ aus. Aber selbst abgesehen davon: Die Abschiebehaft steht im Konflikt mit der Grundregel des Rechtsstaates, dass Haft eigentlich nur verhängt werden darf für begangene Taten und lediglich im Ausnahmefall für eventuell geplante - etwa Ausschreitungen am Rande eines Fußballspiels. 486 der 548 Gefährder sind schließlich gar keine ausreisepflichtigen Asylbewerber. Ja, viele Gefährder sind sogar Deutsche und nicht wenige ohne Migrationshintergrund.

Dass die erweiterte Abschiebehaft Unschuldige trifft, die trotz eines gegenteiligen Eindrucks in Wahrheit gar keinen Anschlag planen, ist theoretisch ebenso denkbar wie, dass sie im Falle einer Klage vom Bundesverfassungsgericht abgewiesen würde.

Fußfessel: Zweiter zentraler Punkt des de-Maizière/Maas-Pakets ist die elektronische Fußfessel für Gefährder. Sie ist rechtsstaatlich weniger problematisch, dafür ist ihr Wert umstritten. So trug einer der beiden Islamisten, die im Sommer 2016 einen französischen Priester während eines laufenden Gottesdienstes töteten, eine solche Fußfessel. Grünen-Fraktionsvize Konstantin von Notz spricht daher von "Symbolpolitik". Maas betonte hingegen bei der Vorstellung des Pakets, dass die Fußfessel zwar kein Allheilmittel sei, den Sicherheitsbehörden aber die Arbeit erleichtere. Hier verhält es sich ähnlich wie mit der vom Kabinett bereits verabschiedeten Ausweitung der Videoüberwachung: Zu allem entschlossene Täter wird beides nicht abhalten. Doch beides hilft bei der Überwachung Tatverdächtiger und der Aufklärung der Taten. Ein gewisser Nutzen dürfte also unter allen Umständen eintreten.

Residenzpflicht: Der Bundesinnen- und der Bundesjustizminister wollen eine verschärfte Residenzpflicht für Flüchtlinge, die die Behörden über ihre Identität getäuscht haben - so wie Anis Amri, der 14 Alias-Namen verwendete. Er war in Nordrhein-Westfalen gemeldet, hielt sich zuletzt jedoch überwiegend in Berlin auf, wo er dann auch den Anschlag beging. Die verschärfte Residenzpflicht ist ähnlich der Fußfessel ein Instrument, etwaige Gefährder unter Kontrolle zu halten. Außerdem verbirgt sich dahinter der Gedanke, dass allein der Asyl verdient, der ehrliche Angaben macht. Alle knapp 550 bekannten Gefährder permanent zu überwachen, ist für die Sicherheitsbehörden aus personellen Gründen schwierig. Und: Nicht alle Gefährder sind bekannt. Manche radikalisieren sich heimlich und werden erst nach einer Tat als Gefährder kenntlich.

Entwicklungshilfe: Maas kündigte bei der Vorstellung der Maßnahmen an, Druck auf jene Herkunftsländer von Flüchtlingen ausüben zu wollen, die ausreisepflichtige Gefährder nicht zurücknehmen. Er sprach von einer denkbaren Kürzung der Wirtschaftsförderung sowie Restriktionen bei der Visa-Erteilung für Bürger aus diesen Staaten. Linksfraktionschef Dietmar Bartsch kritisierte die Kürzung von Entwicklungshilfe kurz darauf als "Unsinn" und fuhr fort: "Wir müssen vielmehr das Gegenteil tun und helfen, die Ursachen für Flucht und Vertreibung vor Ort zu bekämpfen."

Prävention: Schließlich kündigten de Maizière und Maas an, mehr für die Vorbeugung gegen Islamismus tun zu wollen. Hier sind konkrete Vorschläge noch offen. Bundesfamilienministerin Manuela Schwesig (SPD) hatte bereits im Herbst eine Verdoppelung der Mittel für Extremismus-Prävention von 50 auf 100 Millionen Euro in Aussicht gestellt. Und seit einigen Jahren gibt es beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge eine Beratungsstelle Radikalisierung, an die sich Extremisten oder ihre Angehörige wenden können. Sie versteht sich als erster Anlaufpunkt und leitet an acht regionale Beratungsstellen in ganz Deutschland weiter. Dass die Prävention ausgebaut werden muss, ist im Grundsatz unstrittig - nicht zuletzt, weil die Islamisten immer jünger werden und teilweise minderjährig sind. Das setzt der Repression Grenzen.

Das aktuelle Anti-Terror-Paket stößt bei der Opposition nicht grundsätzlich auf Widerstand, trotz Bedenken im Detail. Man werde es "genau prüfen", sagte Bartsch, mahnte indes: "Ich plädiere dafür, die vorhandenen Gesetze vernünftig und konsequent anzuwenden und nicht jeden Tag nach einer Verschärfung zu rufen." Notz erklärte: "Viele der Maßnahmen sind überfällig. Und wir werden alle verhältnismäßigen und rechtsstaatlichen Vorschläge unterstützen, die tatsächlich helfen, mehr Sicherheit vor Terrorismus zu gewährleisten."

Weniger Zustimmung bekommt de Maizière unterdessen für seinen weitergehenden Plan, Bundeskriminalamt und Bundespolizei zu stärken und den Verfassungsschutz auf Bundesebene zu zentralisieren. Dem verweigern sich auch unions-regierte Länder vehement - während Schily de Maizière soeben den Rücken stärkte. Eine Zentralisierung würde den Informationsfluss und die koordinierte Überwachung von Gefährdern gewiss erleichtern, läuft aber auf eine Selbstentmachtung der 16 Länder hinaus und wäre im Bundesrat im Augenblick kaum durchsetzbar. Gleichwohl hat der Bundesinnenminister Gespräche mit allen Beteiligten angekündigt.

Die neuesten Anti-Terror-Vorschläge bewegen sich wie alle ihre Vorgänger im Spannungsfeld von Rechtsstaatlichkeit einerseits und Effektivität andererseits - wobei die Präventionsabsicht in einer verunsicherten und verängstigten Gesellschaft zunehmend Gewicht bekommt und die Ausweitung der Abschiebehaft gewiss das heikelste Mittel ist. Dabei bleibt unter den demokratischen Parteien Konsens, dass der Rechtsstaat bei seiner Verteidigung nie die Substanz dessen preisgeben darf, was er schützen will - auch im Angesicht einer wachsenden Bedrohung. Die konkrete Bedeutung dieses Satzes muss allerdings stets aufs Neue abgewogen werden. Wo Debatten darüber nicht mehr stattfinden, weil nach Ansicht der Beteiligten der Zweck die Mittel heiligt, ist der Rechtsstaat ernsthaft in Gefahr.

Nicht in der Macht allein Deutschlands steht übrigens die Beseitigung weiterhin gravierender Mängel beim europäischen Informationsaustausch. Er hat auch im Fall Amri nicht so funktioniert, wie er hätte funktionieren sollen.

Der Autor ist Mitglied der DuMont-Hauptstadtredaktion.

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