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BUNDESRAT I
Helmut Stoltenberg
Rechenspiele

Die Machtverhältnisse in der Länderkammer sind auch für die Regierungsbildung im Bund von Bedeutung

In den Rückblicken auf den jüngsten Bundestagswahlkampf wird immer wieder gerne an die drei Landtagswahlen im Saarland vom März sowie in Schleswig-Holstein und Nordrhein-Westfalen im Mai dieses Jahres erinnert - drei Niederlagen für die Sozialdemokraten, die der Kampagne ihres Kanzlerkandidaten Martin Schulz Durchschlagskraft und Schwung nahmen; so lautet dann die Erzählung. Die Auswirkungen dieser Landtagswahlen sind freilich in der Bundespolitik auch über den Tag der Bundestagswahl hinaus zu spüren, schließlich wird dabei immer auch über die Zusammensetzung des Bundesrates und die dortigen Mehrheitsverhältnisse entschieden.

Schon bei der anstehenden Regierungsbildung auf Bundesebene empfiehlt sich ein Blick auf die Machtverteilung in der Länderkammer. Durch den Bundesrat nämlich "wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit", wie Artikel 50 des Grundgesetzes festschreibt. Für die künftige Bundesregierung und die sie tragende Koalitionsmehrheit im Bundestag sind deshalb die Kräfteverhältnisse in der Länderkammer alles andere als unwichtig - schließlich muss jeder Gesetzesbeschluss des Bundestages auch noch den Bundesrat passieren.

Zwei Gesetzestypen Dabei wird zwischen zwei Arten von Bundesgesetzen unterschieden, den "Zustimmungsgesetzen" und den "Einspruchsgesetzen". Gegen letztere kann die Länderkammer zwar Einspruch einlegen, den aber der Bundestag wiederum zurückweisen kann. Dazu ist indes die absolute Mehrheit der Bundestagsabgeordneten erforderlich, also eine Stimme mehr als die Hälfte seiner künftig 709 Mitglieder - was auch bei Gedankenspielen über eine etwaige Minderheitsregierung berücksichtigt werden sollte. Erhebt der Bundesrat gar mit Zweidrittelmehrheit gegen ein Bundesgesetz Einspruch, lässt sich dieser auch vom Bundestag nur mit Hilfe einer Zweidrittelmehrheit überstimmen.

Auch ein Einspruchsgesetz kann also an der Länderkammer scheitern; zumindest aber lässt sich dort sein Inkrafttreten verzögern. Weit stärker noch ist die Bedeutung des Bundesrates indes bei den Zustimmungsgesetzen. Diese Gesetze nämlich - schon ihre Bezeichnung macht es deutlich - benötigen die ausdrückliche Zustimmung der Länderkammer, um zustande zu kommen; ohne diese Zustimmung sind sie gescheitert, selbst wenn sie vom Bundestag einstimmig beschlossen worden wären.

Zu diesen Zustimmungsgesetzen zählen neben Verfassungsänderungen, für die im Bundestag wie im Bundesrat eine Zweidrittelmehrheit erforderlich ist, unter anderem Vorlagen, die in bestimmter Weise Auswirkungen auf die Finanzen der Länder haben. Das sind beispielsweise alle Gesetze über Steuern, an deren Aufkommen die Länder oder Kommunen beteiligt sind, wie etwa die Lohn- und Einkommensteuer oder die Mehrwertsteuer. Alleine in der jetzt zurückliegenden 18. Legislaturperiode bewertete der Bundesrat von den mehr als 550 Gesetzesbeschlüssen des Bundestages 200 und damit mehr als ein Drittel als zustimmungsbedürftig.

Blockademöglichkeit Nicht nur einer etwaigen Minderheitsregierung im Bund könnte der Bundesrat also das Leben schwer machen, sondern je nach seiner Zusammensetzung auch einer Koalition, die im Bundestag über eine klare Mehrheit verfügt. Stellt die Bundestagsopposition die Mehrheit im Bundesrat, droht der Bundesregierung eine Blockadepolitik in der Länderkammer, wie sie in der Vergangenheit schon mehrfach zu beobachten war (siehe Beitrag rechts). Daher richtet sich bei jeder Suche nach einer regierungsfähigen und -willigen Parlamentsmehrheit immer auch ein Blick auf die Stimmenverhältnisse im Bundesrat, in dem jedes Bundesland je nach Bevölkerungsgröße über drei bis sechs Stimmen verfügt.

Für jeden Beschluss der Länderkammer ist dort mindestens die absolute Mehrheit erforderlich, ganz egal, ob es nun darum geht, einem Gesetzesbeschluss des Bundestages zuzustimmen, den Vermittlungsausschuss anzurufen oder Einspruch einzulegen. Insgesamt verfügen die 16 Bundesländer im Bundesrat über 69 Stimmen; die absolute Mehrheit liegt bei 35 und die Zweidrittelmehrheit bei 46 Stimmen. Bedeutsam ist dabei, dass sich bei Abstimmungen Bundesländer mit Regierungskoalitionen, in denen ein Gesetzesvorhaben umstritten ist, in der Regel enthalten und damit faktisch mit Nein stimmen. Das ist zumeist bei Landeskoalitionen zwischen zwei (oder mehr) Parteien der Fall, von denen eine im Bund regiert und die andere dort auf den Oppositionsbänken verharren muss. Dass Enthaltungen im Bundesrat de facto auf ein Nein hinauslaufen, erschwert es dort den Gegnern bestimmter Gesetzesvorlagen, in der Länderkammer dazu den Vermittlungsausschuss anzurufen oder Einspruch einzulegen; andererseits können so bei Zustimmungsgesetzen auch kleine Koalitionspartner einer Landesregierung gegebenenfalls eine Mehrheit im Bundesrat für eine Vorlage verhindern und sie auf diese Weise zu Fall bringen.

Bunte Palette Da im Bundesrat nicht die 16 Landesparlamente vertreten sind, sondern die jeweiligen Regierungen, spielt dort die jetzt neu in den Bundestag gewählte AfD keine Rolle. Ein wenig an Bedeutung verloren hat in den vergangenen Jahren die informelle Einteilung in SPD- beziehungsweise Unions-regierte oder -geführte Bundesländer als sogenannte "A-Länder" und "B-Länder", während die Farbpalette der Koalitionskonstellationen in den 16 Landeshauptstädten immer bunter geworden ist. Neben der Frage, welche Partei in wie vielen - und wie großen - Ländern (mit)regiert, ist für die Machtarithmetik entscheidend, ob die jeweiligen Koalitionsparteien entweder komplett denen im Bund entsprechen oder aber vollständig im Bundestag auf der Oppositionsbank sitzen beziehungsweise - dritte Möglichkeit - ein Koalitionspartner auch im Bund regiert und der andere dort opponiert. Unterscheiden lässt sich demnach zwischen einem "Regierungs-" und einem "Oppositionsblock" sowie einem "neutralen" Lager, auch wenn für die einzelnen Landesregierungen nicht nur in der Theorie die spezifischen Landesinteressen Vorrang haben vor parteipolitischen Erwägungen.

Aus Sicht der bisherigen Großen Koalition im Bund gab es im Bundesrat zwar keinen reinen "Oppositionsblock", da es kein Bundesland ohne Regierungsbeteiligung der Union oder SPD gab und gibt. Allerdings umfasste das "Regierungslager" zuletzt nur noch die vier Länder Bayern, Mecklenburg-Vorpommern, Saarland und Sachsen mit zusammen gerade einmal 16 Stimmen im Bundesrat, während die restlichen zwölf Länder mit ihren insgesamt 53 Stimmen dem "neutralen" Block zuzurechnen waren. Dabei können derzeit etwa die Grünen mit ihren zehn Regierungsbeteiligungen insgesamt 43 Stimmen gegebenenfalls "neutralisieren".

Mehrheit gegen "Jamaika" Ein wenig anders stellen sich die derzeitigen Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat aus Sicht einer etwaigen "Jamaika"-Koalition aus CDU/CSU, FDP und Grünen dar. Ihr stünde als "Oppositionsblock" zwar lediglich das rot-rot regierte Brandenburg mit seinen vier Stimmen im Bundesrat gegenüber, doch kämen die vier "Jamaika-Parteien" ihrerseits in der Länderkammer auch nur auf zusammen 27 Stimmen, über die sie ohne Mitsprache weiterer Parteien verfügen können: jeweils sechs aus dem CSU-regierten Bayern sowie aus Baden-Württemberg mit seiner grün-schwarzen und Nordrhein-Westfalen mit seiner schwarz-gelben Landesregierung plus den fünf Stimmen des schwarz-grün geführten Hessen und weiteren vier Stimmen aus Schleswig-Holstein, wo sich CDU, FDP und Grüne bereits zu einer "Jamaika"-Koalition zusammengefunden haben. Selbst wenn am 15. Oktober bei der Landtagswahl im derzeit rot-grünen Niedersachsen (siehe Beitrag unten) dessen ebenfalls sechs Bundesratsstimmen einem solchen "Jamaika"-Block zufielen, bliebe das "Regierungslager" im Bundesrat mit 33 Stimmen noch immer unter der 35-Stimmen-Marke der absoluten Mehrheit.

Dagegen würden derzeit einschließlich Niedersachsens zehn weitere Bundesländer mit SPD-Regierungsbeteiligung dem "neutralen" Lager zufallen. In dreien davon sitzen die Sozialdemokraten mit der CDU am Kabinettstisch, nämlich in Mecklenburg-Vorpommern und dem Saarland mit jeweils drei Bundesratsstimmen und Sachsen mit vier Stimmen; in drei weiteren mit den Grünen: in Bremen und Hamburg (jeweils drei Stimmen) und eben Niedersachsen. Hinzu kommen die Dreierkoalitionen von SPD, FDP und Grünen in Rheinland-Pfalz sowie von CDU, SPD und Grünen in Sachsen-Anhalt nebst Thüringens rot-rot-grüner Regierung unter Ministerpräsident Bodo Ramelow (Linke) und dem rot-rot-grünen Berliner Senat unter SPD-Führung, allesamt mit je vier Stimmen im Bundesrat. Insgesamt würden damit in der Länderkammer 38 Stimmen dem "neutralen" Block zuzurechnen sein.

Zwei Wahlen 2018 Zusammen mit den vier aus Brandenburg wären so 42 der 69 Bundesrats-Stimmen gegen "Jamaika" zu mobilisieren, fast eine Zweidrittelmehrheit. Auch wenn man die sechs Stimmen aus Niedersachsen abzieht, müsste ein Regierungsbündnis aus Union, Freidemokraten und Grünen im Zweifelsfall mit 36 Bundesratsstimmen gegen sich rechnen, was immer noch über der absoluten Mehrheit liegt.

Neu gemischt werden die Karten bei den folgenden Landtagswahlen; regulär werden als nächstes im Herbst 2018 die Landesparlamente in Bayern und Hessen neu gewählt. In beiden Fällen könnte "Jamaika" sein Stimmenpolster im Bundesrat freilich nur verteidigen, nicht ausbauen. Letzteres wäre erst im Frühjahr 2019 möglich, wenn sich die rot-grüne Bremer Landesregierung mit ihren drei Stimmen dem Wähler-Votum stellen muss.

Aus Politik und Zeitgeschichte

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