europa : Kleiner Durchbruch

Es waren hektische Tage zuletzt, nicht nur in Brüssel und Berlin. EU-Ratspräsident Donald Tusk tourte unermüdlich durch die europäischen Hauptstädte. In der Europäischen Kommission trafen sich 16 der 28 EU-Staats- und Regierungschefs zu einer Sondersitzung. Verschiedene Entwürfe für das Abschlussdokument des EU-Gipfeltreffens kursierten Ende der Woche. Das Ziel: Endlich entscheidende Bewegung in die Verhandlungen über das 2016 von der EU angestoßene EU-Asylrecht und die Reform des umstrittenen Dublin-Systems bringen (siehe Stichwort). Am Ende stand, nach einer nächtlichen, zeitweise dramatischen Sitzung der 28 Staats- und Regierungschefs, ein Kompromiss zum Flüchtlingsstreit. Er sollte einerseits verdeutlichen, dass die Europäer ihre Anstrengungen zum Schutz ihrer Außengrenzen deutlich verstärken. Gleichzeitig bekannten sich die EU-Partner dazu, den Hauptankunftsländern der Flüchtlinge, wie Griechenland und Italien, nicht einseitig übermäßige Lasten aufzubürden wollen.

Obwohl dies in Brüssel nur hinter vorgehaltener Hand gesagt wurde, ging es wohl auch darum, Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) innenpolitisch aus der Patsche zu helfen. Die stand unter Druck wie selten zuvor in ihrer Kanzlerschaft, nachdem CSU-Chef und Bundesinnenminister Horst Seehofer in der Asylfrage einen nationalen Alleingang angedroht hatte. Ab dem 1. Juli wollte er, sollte es in Brüssel nicht zu entsprechenden Einigungen kommen, Asylbewerber an der deutschen Grenze zurückweisen lassen, wenn sie gemäß "Dublin III-Verordnung" schon in einem anderen EU-Land registriert worden seien.

Dabei ist die Lage an den europäischen Grenzen heute eine völlig andere als noch im Herbst 2015. Auf dem Höhepunkt der Flüchtlingskrise stellte fast eine halbe Million Menschen in Deutschland Asyl. Inzwischen ist die Zahl illegaler Grenzübertritte in die EU um 96 Prozent gesunken. Trafen 2015 über das östliche Mittelmeer täglich noch 10.000 Flüchtlinge ein, so waren es zuletzt nur noch durchschnittlich 81. Auf der zentralen Route von Afrika nach Italien sank die Zahl gegenüber 2017 um 77 Prozent. Anstiege, wenn auch auf niedrigem Niveau, gab es zuletzt nur auf der westlichen Route Richtung Spanien.

Dennoch ringen die EU-Staaten weiterhin um eine umfassende Reform des Asylsystems. Seit dem Flüchtlingsabkommen mit der Türkei im März 2016 hat sich unter ihnen die Erkenntnis durchgesetzt, dass dauerhafte Lösungen einen wirksamen Schutz der Außengrenzen erfordern. Die EU-Grenzschutzagentur Frontex soll daher bis 2020 zu einer mit weitreichenden Befugnissen ausgestatteten EU-Grenzpolizei ausgebaut werden - mit dann 10.000 statt derzeit 1.300 Mitarbeitern. Das auf Malta ansässige EU-Unterstützungsbüro für Asylfragen (Easo) könnte zu einer "EU-Asylagentur" mit einer gewichtigen Rolle bei der Prüfung von Flüchtlingen werden.

»Kontrollierte Zentren« An weiteren Vorschlägen mangelte es vor dem Gipfel nicht. So regte Österreichs Bundeskanzler Sebastian Kurz, dessen Regierung bis Jahresende turnusgemäß den EU-Ratsvorsitz führt, "Schutzzentren" für Flüchtlinge an - in Europa, aber außerhalb der EU. Gemeint war wohl Albanien. Der Vorschlag war erledigt, als Regierungschef Edi Rama der "Bild"-Zeitung sagte, Albanien lehne Lager ab, wenn dies bedeute, "verzweifelte Menschen irgendwie abzuladen wie Giftmüll". Durchgesetzt hat sich in Brüssel der auf Frankreich und Spanien zurückgehende Plan, "kontrollierte Zentren" in der EU - vor allem in Italien - zu errichten. In ihnen soll über Asylanträge sowie gegebenenfalls eine Verteilung auf EU-Staaten entschieden werden. Deutschland, Frankreich und Italien hatten darauf bestanden, dass eine Umverteilung der Flüchtlinge zwingend sein müsse. Doch unter dem Eindruck des Widerstands mehrerer mittel- und osteuropäischer Länder einigten sich die EU-Staaten darauf, dass dies auf freiwilliger Basis stattfinden soll.

Zustimmung fand in Brüssel zudem ein von EU-Ratspräsident Donald Tusk angeregtes Konzept, das unter dem Wortungetüm "regionale Ausschiffungsplattformen" firmiert. In Nordafrika errichtet, sollen sie auf See gerettete Migranten aufnehmen. Zusammen mit dem Flüchtlingshilfswerk der Vereinten Nationen (UNHCR) und der Internationalen Organisation für Migration (IOM) soll dort geklärt werden, ob die Asylbewerber Wirtschaftsmigranten sind oder Anspruch auf internationalen Schutz haben. Eine bestimmte Zahl anerkannter Flüchtlinge könnte im Einklang mit dem für die EU-Staaten freiwilligen Resettlement-Programm nach Europa ausreisen.

Soweit die Theorie. Wegen unhaltbarer Zustände in libyschen Lagern gilt das Haupttransitland für Flüchtlinge derzeit aber als Standort kaum geeignet. Und auch Marokko und Tunesien winken ab. "Wir in Tunesien tragen nicht die Verantwortung für den Strom illegaler Flüchtlinge an den Küsten Südeuropas", sagte Außenminister Khemaies Jhinaoui der Tageszeitung "Al-Arab". Damit würde das Problem "nur vom Meer auf unseren Boden verlagert werden." Ähnlich äußerte sich sein marokkanischer Kollege Nasser Bourita. "Marokko lehnt diese Methode ab und hat sie immer abgelehnt", betonte er am vergangenen Donnerstag nach einem Treffen mit dem spanischen Außenminister Josep Borrell.

Streitfall Sekundärmigration Obwohl sich die öffentliche Diskussion in Brüssel zuletzt auf die Vermeidung der "Primärmigration" - der Einreise von Flüchtlingen in die EU - konzentrierte, geriet wegen des Streits zwischen CDU und CSU vor allem Paragraf 11 der Brüsseler Abschlusserklärung in den Blick. Darin geht es um die sogenannte Sekundärmigration, also die Weiterreise von Flüchtlingen und Migranten, die in einem EU-Außenstaat registriert werden, dann aber etwa in Deutschland Asyl beantragen. Zwar regelt das Dublin-III-Abkommen, dass Asylverfahren im Prinzip in den Registrierländern durchgeführt werden müssen, aber der Prozess ist langwierig und scheitert in vielen Fällen. Auf dem Gipfel haben nun alle 28 Regierungen zugesagt, die nötigen administrativen und gesetzlichen Vorkehrungen zu schaffen, um die Binnenmigration in der EU zu stoppen. Dies würde vor allem Deutschland entlasten, das allein in den ersten vier Monaten 2018 bereits mehr als 3.500 solcher Personen zurückgeschickt hat. Ob der Brüsseler Beschluss auch der CSU reicht und diese nun auf sofortige Zurückweisungen an der Grenze verzichtet, war bis Redaktionsschluss noch offen.

Einigung in fünf Punkten Insgesamt besteht nun bei fünf von sieben Bausteinen des neuen, ursprünglich auf 1999 zurückgehenden Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) weitgehendes Einvernehmen zwischen den EU-Staaten. Alle wollen die Aufnahmebedingungen für Asylbewerber angleichen und die Richtlinien zur Anerkennung von Asylbewerbern erneuern. Auch die Eurodac-Verordnung aus dem Jahr 2000 wollen sie nivellieren. Neben Fingerabdrücken von Asylbewerbern und illegalen Einwanderern sollen in der Datenbank künftig weitere biometrische Daten erfasst und die Zugriffsmöglichkeiten von Behörden erweitert werden.

Zwei gewichtige Punkte bleiben indes ungeklärt: zum einen die Reform der Asylverfahrensrichtlinie. Sie zielt auf die Einführung eines völlig vereinheitlichten gemeinsamen EU-Verfahrens zur Beurteilung von Anträgen auf internationalen Schutz ab.

Zum anderen die von Italien und Deutschland geforderte Verteilung schutzbedürftigter Flüchtlinge auf andere EU-Staaten. Nach wie vor weigern sich die Visegrad-Länder Polen, Slowakei, Tschechien und Ungarn, schon in die EU eingereiste Personen durch Neuansiedlung oder Umverteilung ("Relocation") aufzunehmen. Ratspräsident Tusk, der Quoten trotz der 2015 von den EU-Partnern mehrheitlich und rechtsverbindlich beschlossenen Umverteilung von bis zu 160.000 Flüchtlingen ablehnt, bemüht sich seit längerem um einen Interessenausgleich. So macht seit 2017 der Begriff "flexible Solidarität" die Runde. Danach könnten Beiträge zum EU-Grenzschutz oder Hilfen für Transit- oder Herkunftsländer mit der Aufnahme von Flüchtlingen "verrechnet" werden.

Die Bundesregierung stellte kurz vor dem EU-Gipfel klar, Spielräume könnten nicht bedeuten, dass ein EU-Land keinerlei Flüchtlinge aufnehme. Zusammen mit Frankreich drohte sie zudem, widerspenstigen Partnern EU-Gelder vorzuenthalten.

Wien soll es richten Nun wird es wohl an der österreichischen Ratspräsidentschaft liegen, sich um eine Verständigung über die Reform des Dublin-Systems zu bemühen. Jedoch steht auch die Regierung in Wien einer Lastenteilung mit Argwohn gegegnüber. "Da wird noch ein wenig Zeit notwendig sein", kommentierte Bundeskanzlerin Merkel knapp die offenen Punkte. An eine schnelle, europäische Lösung glaubt sie offenbar nicht mehr: Sie setzt vielmehr auf bilaterale Vereinbarungen mit Ländern, in denen Flüchtlinge EU-Boden betreten haben, womit im Normalfall auch ihr Asylverfahren beginnt - besonders also Italien, Griechenland und Spanien. Sie sollen nach Merkels Vorstellungen jene Menschen zurücknehmen, deren Zurückweisung Seehofer plant. In den kommenden Wochen dürften intensive Gespräche anstehen. Michael Stabenow/Johanna Metz

Michael Stabenow ist Korrespondent der FAZ in Brüssel.