WAHLRECHT : Fragen der Macht

Das Wahlsystem für die Bundestagswahlen war über viele Jahrzehnte ein Unikat. Einige Länder, wie etwa Neuseeland haben das deutsche Modell jedoch mittlerweile in wichtigen Grundzügen übernommen. Zwei Grundtypen liegen international vor: das Mehrheitswahlrecht und das Verhältniswahlrecht. Sie unterscheiden sich in der Art und Weise, wie die Stimmen der Wähler in Mandate umgewandelt werden. Die formellen Unterschiede haben allerdings große Auswirkungen. Die konkrete Zusammensetzung des Parlaments fällt nämlich je nach Wahlsystem unterschiedlich aus. In der parlamentarischen Demokratie bestimmt das Wahlsystem darüber, wer die Regierung stellen kann. Die Ausgestaltung des Wahlsystems berührt daher unmittelbar Machtfragen.

Doch politische Macht zirkuliert, ist nie statisch und hat viele verschiedene Gesichter. Macht ist vergänglich. Unabhängig von der Dauer der Legislaturperiode bröckelt sie, wenn man nicht täglich an ihr arbeitet. Dazu gehören auch Ideen zur Reform des Wahlsystems aus sehr unterschiedlichen Gründen: weil beispielsweise der Bundestag zu groß ist oder weil die Wahlkreise zu groß für die alltägliche Arbeit der Parlamentarier sind. Ein Teil der Fraktionsmitglieder arbeitet auch immer daran, über Reformen des Wahlsystems die eigene Macht auszubauen oder zumindest zu erhalten. Die Geschichte der Wahlreformdebatten zeigt, dass es dazu Konjunkturen gab. Denn zur Demokratiegeschichte in Deutschland gehört der Kampf um die Ausgestaltung des Wahlsystems.

Einfache Mehrheit Im Grundgesetz sind nur die zentralen Wahlrechtsgrundsätze festgelegt. Das konkrete Wahlverfahren ist dagegen mit einfacher Mehrheit des Bundestages gestaltbar. Änderungen sind dabei in zwei Richtungen möglich. Das sind zum einen mechanische Faktoren, die offenlegen, wie Stimmen in Mandate umgerechnet werden. Sie klären im Nachhinein die Wirkung des Wahlverfahrens. Das gilt indes auch in umgekehrter Richtung: Im Voraus führen bestimmte Regelungen des Wahlrechts dazu, dass der Wahlberechtigte sich entscheidet, ob er überhaupt wählen geht und für welche Partei er stimmt.

Wähler sind in der Regel Fans des Erfolgs. Sie wollen bei den Siegern sein oder zumindest erkennen, was mit ihrer Wahlstimme im Hinblick auf die Regierungsbildung oder die Oppositionsformation passiert. Doch sie verschenken meist ungern ihre Stimmen. Sie entscheiden sich für aussichtsreiche Kandidaten, die beispielsweise in Umfragen vorne liegen. So wächst etwa die strategische Bedeutung der Demoskopie. Insofern greifen auch psychologische Faktoren, die wichtiger werden, wenn knappe Wahlausgänge erwartbar sind - zumal bei wählerischen Wählern. Schließlich gibt es informierte Wähler, die die Wirkungsrichtung ihrer Wahlentscheidung antizipieren und strategisch wählen. Sie sind allerdings eher die Ausnahme als die Regel.

So wird sichtbar, dass die Ausgestaltung des Wahlsystems hoch komplexe Folgerungen mit sich bringt. Daran scheitern oft auch die Rechenmodelle der Wahlrechtsexperten, die technisch, nicht politisch argumentieren. Das hängt auch am jeweiligen Maßstab, den man zugrunde legen möchte. Sollen technische Feinheiten justiert werden oder ist die Reform politisch motiviert? Eine politische Motivation könnte etwa das Streben nach mehr Gerechtigkeit durch veränderte Wahlsysteme sein. Schließlich sollten Parlamente die Verhältnisse der Gesellschaft möglichst exakt widerspiegeln, ansonsten bewerten die Bürger die Zusammensetzung als ungerecht. Politisch-kulturell existieren in Deutschland Gerechtigkeitsvorstellungen, die einer Verhältniswahl wesentlich mehr Gerechtigkeit zuschreiben als einer Mehrheitswahl.

Doch auch die Funktionalität ist ein Maßstab. Die Wahlen sollten zu einer klaren Mehrheit verhelfen, mit der eine stabile Regierungsbildung möglich erscheint. Zudem sollte das System auch einen Regierungswechsel fördern. Beides - Gerechtigkeit und Funktionalität - enthält auch machtpolitische Kalküle. Denn um die Rechtfertigung von Gerechtigkeitsvorstellungen existiert ein Deutungskampf. Und manchmal führen selbst eindeutige Mehrheitsverhältnisse, wie nach der Bundestagswahl 2017, zu langwierigen oder gar blockierten Regierungsbildungen.

Veränderungen des Wahlsystems gehen von den Parteien aus. Da kluge Politik stets strategiefähig bleiben will, sollten die Reformvorschläge immer so aussehen, dass mögliche zukünftige Problemsituationen nicht zum Nachteil der eigenen Partei werden. "Antizipationen sind Ausgriffe ins Unsichere", schrieb der Systemtheoretiker Niklas Luhmann. Wer kurzfristig, auf den nächsten Wahltag spekulierend, ein Wahlsystem verändert, könnte langfristig zu den Verlierern gehören. Insofern sollte jede Reform des Wahlsystems eine sich selbsttragende Veränderungsdynamik mit einplanen, die man indes nicht konkret berechnen kann. Das Wahlsystem ist Ausdruck von gelebter Komplexität. Selbst kleinteilige technische Veränderungen führen zu nicht kalkulierbaren Rückkopplungen. Wer nur Mathematik einsetzt, verkennt das Primat der Politik bei den Auswirkungen von Wahlsystemen.

So liegt ein wichtiger Grund in der neuen Übergröße des Bundestages seit 2017 (111 Überhang- und Ausgleichsmandate) ursächlich darin, dass die Parteien extrem unterschiedliche Ergebnisse bei den Erst- und Zweitstimmen erreichten. In der Konsequenz entstanden zahlreiche Überhangmandate (43 für die Union, drei für die SPD), die durch 65 Ausgleichsmandate zur Super-Größe des Bundestages führten. Deshalb sind die Überhangmandate, mit denen eine Partei bei der Zahl ihrer Wahlkreissieger über ihrem Zweitstimmenergebnis liegt, im Visier der Reformvorschläge zur Verkleinerung des Bundestages.

Aus der Union kam der Vorschlag, die Stimmen für weniger Wahlkreise stärker zu gewichten als die Zweitstimmen für die Parteien. Radikaler geht die SPD vor, die auf harte Obergrenzen zielt, bei möglicher Nichtzuteilung von Überhangmandaten. Die Opposition würde im Gegensatz dazu gerne die Anzahl der Wahlkreise verringern. Sieht man genauer hin, gewinnt die Opposition aber zurzeit fast keinen Wahlkreis direkt.

Aufgabe der Parteien Sollten allerdings die traditionellen Volksparteien zu alter Stärke zurückfinden, wie es Umfragen derzeit der Union bescheinigen, oder die Unterschiede im Elektorat zwischen der Union und SPD minimiert werden oder die pandemiegetriebene Nachhaltigkeitsdebatte den Grünen zahlreiche Direktmandate bescheren, verflüchtigen sich die Sorgen vor zu vielen Überhangmandaten. Die Spreizung zwischen Direktmandaten und Verhältniswahl scheint zur Zeit zu schrumpfen. Auch ohne eine Wahlrechtsänderung würde sich die Zahl der Bundestagsmandate damit reduzieren, wenngleich auch dann noch Überhangmandate anfielen. Wer mehr Wähler gewinnt, braucht keine Wahlrechtsreform, um das Parlament zu verkleinern. Die Parteien und nicht die Fraktionen müssen sich dieser Aufgabe als Machtfrage stellen.

Parteien sind ein Abbild der Gesellschaft. Sie verbinden den Staat mit der Gesellschaft. Sie agieren als Problemlösungsagenturen. Politisch legitimierte Entscheidungen bedürfen des Vollzugs von gewählten Repräsentanten, die sich in aller Regel über Parteimitgliedschaften rekrutieren lassen. Zur politischen Rationalität gehört es zudem, ein Problem möglichst so zu lösen, dass das Ergebnis eine Wiederwahl nicht verhindert. Parteien sind auch Machterwerbsorganisationen, denn sie verteilen Macht auf Zeit. Darüber hinaus sind sie auch immer Lebensstil-Bastionen, Gesinnungsgemeinschaften und Rechthaber-Vereinigungen, die für moderne politische Willensbildung in einer freiheitlichen Demokratie unverzichtbar sind. Parteien als Amalgam und die von ihnen getragenen Fraktionen übten häufig Gestaltungsmacht aus, um das Wahlrecht zu modifizieren.

So ist die Geschichte der Bundestagswahlen von zahlreichen Wahlrechtsänderungen und Reformdebatten gekennzeichnet. Sieht man sich die großen Linien dazu über die Jahrzehnte hinweg an, erkennt man, dass es oftmals die ehemaligen großen Volksparteien waren, die machtarrogant den Wahlkuchen unter sich aufteilten. Die kleinen Parteien mussten öffentlich Druck aufbauen, um jeweils das aus ihrer Sicht Schlimmste zu verhindern. Die erste Große Koalition schrieb die Wahlreform sogar in ihre Regierungserklärung von 1966. Für die Bundestagswahlen 1969 wurde ein Übergangswahlrecht in Erwägung gezogen und für die dann folgenden Wahlen sollte ein "mehrheitsbildendes" Wahlsystem verankert werden. Damit wollte man klare parlamentarische Mehrheiten ermöglichen und zugleich eine institutionelle Barriere gegen Koalitionsregierungen bilden. Die SPD verweigerte sich schließlich damals dem Vorhaben.

Da es aktuell machtpolitisch diffus bleibt, wer von einer Verkleinerung des Bundestages konkret profitiert, scheint eine Einigung auch heute unwahrscheinlich. Das hätte dann Tradition.

Der Autor ist Professor für Politikwissenschaft an der Universität Duisburg-Essen.