Europa : Milliarden im Kampf gegen die Pandemie

Die Corona-Pandemie trifft die Wirtschaft Europas hart. Um die Folgen abzufedern, haben die Staat- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten ein im Umfang nie dagewesenes Konjunkturprogramm auf den Weg gebracht: den 750 Milliarden Euro schweren Wiederaufbaufonds "Next Generation EU" (NGEU). Um seine Finanzierung rechtlich zu regeln, hat die Kommission einen neuen Eigenmittelbeschluss vorgelegt, der auf einem Entwurf aus dem Jahr 2018 fußt. Danach soll schon am 1. Januar 2021 zugunsten des EU-Haushalts eine neue Abgabe auf nicht recycelte Kunststoffabfälle eingeführt werden. Außerdem soll die EU bis 2026 gemeinsame europäische Anleihen in Höhe von bis zu 750 Milliarden Euro an den Kapitalmärkten aufnehmen können. Als Garantie für die Kreditaufnahme soll die Eigenmittelobergrenze des EU-Haushalts temporär ausgeweitet werden. Darüber hinaus schlägt die Kommission weitere neue Steuern und Abgaben vor, etwa eine CO2-Grenzsteuer, eine Digitalabgabe und ein reformiertes EU-Emissionshandelssystem.

Noch ist fraglich, ob es so kommt. Die Zustimmung des - in dieser Frage überaus kritischen - Europäischen Parlaments steht bislang aus, und ist diese erfolgt, müssen auch die nationalen Parlamente der 27 Mitgliedstaaten den Eigenmittelbeschluss noch ratifizieren. Gleichwohl sind die Pläne vergangene Woche in einer öffentlichen Anhörung des Europaausschusses auf ein überwiegend positives Echo gestoßen. Zahlreiche Experten lobten den Eigenmittelbeschluss als wichtigen europäischen Beitrag zur Erholung von der Covid-19-Pandemie.

»Entscheidender Baustein« Der stellvertretende Direktor des Jacques Delors Centre an der Berliner Hertie School, Lucas Guttenberg, bezeichnete ihn als einen "entscheidenden Baustein der gemeinsamen Antwort der Europäischen Union auf die wirtschaftlichen Folgen der Pandemie." Eine schnelle Ratifizierung sei geboten. Ein zentrales Problem der Wirtschafts- und Währungsunion bleibe jedoch weiter ungelöst: "Das Fehlen eines haushaltspolitischen Gegenstücks zur gemeinsamen Geldpolitik."

Der Rechtswissenschaftler Ulrich Hufeld entgegnete Kritikern, die dadurch den Einstieg in eine Transferunion fürchten, das NGEU-Programm sei konsequent als Sonderrecht konzipiert. Die Mitgliedstaaten gäben ihre Hoheit über die Finanzverfassung der Union nicht preis.

Professor Claus-Dieter Classen von der Universität Greifswald zufolge sehe Artikel 311 des Vertrages über die Arbeitsweise der EU (AEUV) ausdrücklich die Schaffung neuer Kategorien in einem Eigenmittelbeschluss der EU vor. Auch die Aufnahme von Krediten sei ein übliches Instrument zur Finanzierung eines öffentlichen Haushalts.

Die meisten Sachverständigen befanden außerdem, dass für die Ratifizierung des Eigenmittelbeschlusses durch den Bundestag keiner Zwei-Drittel-Mehrheit, sondern lediglich einer einfachen Mehrheit bedarf. "Der innerstaatliche Verfassungsraum wird dadurch nicht berührt", betonte Classen. Professor Franz C. Mayer von der Universität Bielefeld ergänzte, beim NGEU handle es sich um ein inhaltlich wie zeitlich begrenztes Aufbauprogramm mit strikter Zweckbindung auf Grundlage der Solidaritäts- und Beistandsregeln des Artikels 122 AEUV.

Auch Professor Martin Nettesheim von der Juristischen Fakultät Universität Tübingen bezeichnete die bestehenden Beteiligungsrechte des Parlaments als ausreichend. Jedoch sei eine politische Entwicklung absehbar, in deren Verlauf es zu einer verstärkten EU-Ausgabenfinanzierung durch Verschuldung kommen könnte. Mit Blick darauf könnte der Bundestag darüber nachdenken, diesbezügliche Mitspracherechte im Begleitgesetz zu verankern.

Susanne Wixforth vom Deutschen Gewerkschaftsbund (DGB) bezeichnete den NGEU als "ein Meisterstück", das notwendig geworden sei, "weil die Wirtschafts- und Währungsunion nach wie vor unvollendet ist". Sie warb dafür, einen qualifizierten Mehrheitsbeschluss des Bundestages herbeizuführen, da es beim Eigenmittelbeschluss "im weitesten Sinne" um eine Kompetenzfrage gehe. "Kompetenzfragen sind auch Demokratiefragen", erläuterte Wixforth. Einfache Mehrheiten seien zudem leichter anfechtbar. Professor Friedrich Heinemann vom Leibniz-Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) sagte, es sei sehr zu begrüßen, dass die EU mit dem NGEU ihre fiskalische Handlungsfähigkeit unter Beweis stelle. Die geplante Erhöhung der EU-Eigenmittelobergrenze um eine zweckgebundene Marge von 0,6 Prozentpunkten des Bruttonationaleinkommens bis 2058 stelle jedoch eine "massive Überdeckung" dar, die die tatsächlichen Finanzierungserfordernisse in erheblichem Umfang übersteige. Damit würden Staaten, die NGEU-Kredite in Anspruch nähmen, animiert, die Tilgung zu verzögern, was wiederum die Haftungsrisiken für den Bundeshaushalt erhöhe, warnte er. Heinemann empfahl dem Bundestag, auf eine Korrektur des vorliegenden Eigenmittelentwurfs hinzuwirken.

Deutliche Kritik am Beschluss übte der Hamburger Ökonom Dirk Meyer. Er warnte vor einer Kreditkompetenz als Regelfall, einer unwirtschaftlichen Mittelverwendung und dem Einstieg in einer "Fiskalunion mit Transfercharakter". Als Alternativen zu einem kreditfinanzierten NGEU schlug der Professor unter anderem eine einmalige Vermögensabgabe auf nationaler Basis und Hilfen aus dem Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) vor.

Andreas Schwarz (EU-Kommission) betonte demgegenüber, der neue Eigenmittelbeschluss sei "temporär und zweckgebunden" und bedeute keinen Einstieg in eine schuldenfinanzierte Transferunion. Die Erhöhung der Eigenmittelobergrenze um 0,6 Prozentpunkte sei notwendig, damit die EU weiterhin den Bonitätsstatus "Triple-A" am Kapitalmarkt erhalte. Zum Schluss äußerte die Hoffnung auf eine baldige Einigung mit dem Europäischen Parlament und eine anschließende rasche Ratifizierung durch den Bundestag.

Das Drängen hat einen Grund: Ohne die Zustimmung der Parlamente kann das historische Wiederaufbauprogramm der EU nicht starten.