Europa : Weniger Konsens für mehr Gewicht

Wenn die EU-Außenminister tagen, müssen sie am Ende einstimmig beschließen - oder sie tun es gar nicht. So praktiziert es die EU bislang im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP). Das hat Konsequenzen für die Handlungsfähigkeit der Union: Zwölf Wochen dauerte es zuletzt etwa, bis sich die 27 Mitgliedstaaten nach den manipulierten Wahlen in Belarus auf Sanktionen gegen belarussische Regierungsvertreter einigen konnten; Zypern hatte diese wochenlang blockiert.

Die EU-Kommission drängt daher schon länger auf einen Übergang zu qualifizierten Mehrheitsentscheiden in der GASP. Dafür ist die Zustimmung von 55 Prozent der EU-Mitgliedstaaten, die mindestens 65 Prozent der EU-Bevölkerung repräsentieren, erforderlich. In den meisten Politikbereichen der EU, etwa in der Entwicklungs- und Handelspolitik, ist das bereits Usus.

Auch in Deutschland unterstützen zahlreiche Experten den Kommissionsvorstoß. Die Abkehr vom Einstimmigkeitsprinzip würde die Handlungsfähigkeit der EU insbesondere bei Menschenrechtsfragen und Sanktionen stärken und ihr weltpolitisches Gewicht erhöhen, urteilten sie vergangene Woche in einer öffentlichen Anhörung des Europaausschusses. Sie verwiesen dabei auf die im Vertrag von Lissabon verankerte Passerelle-Klausel. Sie lässt nach einem einstimmigen Beschluss des Europäischen Rates Mehrheitsentscheidungen in einzelnen Feldern der GASP bereits zu, eine Änderung der Europäischen Verträge wäre nicht notwendig. In Deutschland ist für die Aktivierung der Passerelle-Klausel die Zustimmung des Bundestages erforderlich.

Steiniger Weg Die meisten Experten halten einen schnellen Paradigmenwechsel in der GASP allerdings für kaum realistisch - zu groß seien die Bedenken vor allem der kleinen Mitgliedstaaten, die sich sorgen, von "EU-Dickschiffen" wie Deutschland und Frankreich permanent überstimmt zu werden. Der Weg hin zu Mehrheitsentscheidungen stehe daher einer "Avantgarde" offen, befand unter anderem Annegret Bendiek von der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP).

Einig war sich die große Mehrheit der Sachverständigen auch in dem Punkt, dass die Abkehr vom Einstimmigkeitsprinzip allein nicht alle Probleme lösen würde. Dass die EU außenpolitisch so wenig Schlagkraft habe, liege auch daran, dass der Rat für Auswärtige Angelegenheiten lediglich politisch bindende Beschlüsse fällen, aber keine rechtlich binden Gesetz erlassen könne, urteilte Bendiek; sie sprach sich für eine schnelle Vergemeinschaftung der GASP aus.

"Mehrheitsentscheidungen allein sind keine Wunderwaffe", urteilte auch Sophia Besch vom Centre for European Reform. Um bestehendes Misstrauen abzubauen, müssten große Staaten wie Deutschland und Frankreich auch in anderen Politikbereichen mehr investieren und ihr Engagement für eine gemeinsame EU-Außenpolitik über das Angebot demonstrieren, in außenpolitischen Entscheidungen freiwillig auf ihr Veto zu verzichten. Wie Jana Puglierin vom European Council on Foreign Relations (ECFR) verwies Besch auf die Entscheidung der EU im Jahr 2015, gegen den Widerstand von vier EU-Staaten ein Quotensystem für die Verteilung von Flüchtlingen einzuführen. Dies habe zu einem "nachhaltigen Vertrauensverlust" geführt. Peter-Tobias Stoll von der Georg-August-Universität Göttingen sprach in diesem Zusammenhang von der Notwendigkeit einer "neuen Kompromisskultur" in der EU.

Puglierin riet grundsätzlich davon ab, Mehrheitsentscheidungen bei Themen anzuwenden, bei denen es massive inhaltliche Differenzen gebe. "Das kann die Spaltung in der EU vertiefen und mehr Schaden als Nutzen erzeugen", warnte sie.

Wie Christian Callies von der Freien Universität Berlin legte Puglerin das Augenmerk auf die Möglichkeit für einzelne Mitgliedstaaten, die "Notbremse" zu aktivieren, also laut Artikel 31 Absatz 2 des EU-Vertrages "aus wesentlichen Gründen der nationalen Politik" eine Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit abzulehnen. Während Christian Callies von der Freien Universität Berlin Vertragsänderungen als nicht notwendig bezeichnete, da die Passerelle-Klausel bereits die Chance biete, das unausgeschöpfte Potenzial der Verträge zu nutzen, sprach sich Frank Hoffmeister vom Institut für Europastudien (IES) in Brüssel für eine Vertragsänderung aus, um qualifizierte Mehrheitsentscheidungen als Regelfall einzuführen. Davon auszunehmen seien jedoch EU-Zivilmissionen. Mit Verweis auf die Eilbedürftigkeit von EU-Positionen, die Kosten der Nichteinigung sowie Spaltungsversuche von Drittstaaten mahnte Hoffmeister: "Wir können es uns nicht mehr erlauben, dass Europa auf der Weltbühne so abseits steht wie bisher." In anderen Bereichen habe die EU bereits gute Erfahrungen mit Mehrheitsentscheiden gemacht.

Eingriff in Souveränität Kritisch äußerten sich Karl Albrecht Schachtschneider, Emeritus der Universität Erlangen-Nürnberg, und Jürgen Wagner von der Informationsstelle Militarisierung. Schachtschneider sagte, die Zweckmäßigkeiten rechtfertigten es nicht, die Souveränität einzelner Mitgliedstaaten auf die EU zu übertragen. Die EU sei kein Staat, daher könne das Volk auf sein Vetorecht gegenüber einer Unionsmaßnahme, "sofern diese nicht im engen Sinne vertraglich determinierte Ausführung gemeinschaftlicher Politik ist", nicht verzichten. Wagner befand, jede Ausweitung von Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit bedeute "eine explizite Machtverschiebung hin zu den EU-Großmächten". Ohne eine Stärkung des Europäischen Parlaments würden Macht und Entscheidungsbefugnisse zudem weiter in Richtung Exekutive verlagert.