Verfassung im steten Wandel

Zeitreisen können ganz schön auf den Kopf gehen. Gestern ist heute, morgen ist gestern, und am Ende wartet garantiert ein Paradoxon. Zugegeben - ganz so kompliziert ist die Welt der Grundgesetzänderungen nicht. Aber sie bietet Besonderheiten, die auf den ersten Blick ähnlich verzwickt wirken können wie Reisen in Zukunft oder Vergangenheit: Das 24. Änderungsgesetz hat der Bundestag vor dem 23. verabschiedet. Das 53. Änderungsgesetz ist erst vier Monate nach dem 57. Änderungsgesetz in Kraft getreten. Und das Grundgesetz endet nach 60 Jahren zwar immer noch mit Artikel 146; es enthält aber insgesamt 197 Vorschriften.

Zahlenspiele

Diese und andere Zahlenspielereien lassen sich in zwei Untersuchungen der Wissenschaftlichen Dienste des Bundestags nachlesen. Die Gutachterinnen haben alle Änderungen der bundesdeutschen Verfassung seit dem Inkrafttreten im Jahr 1949 dokumentiert und daraus eine Fülle von Fakten extrahiert. Dazu gehören Basisinformationen wie die Zahl der Änderungsgesetze (57), die Zahl der Einzeländerungen (209), die Wahlperiode mit den meisten (5. Wahlperiode, 12 Gesetze) und die mit den wenigsten Anpassungen (8., 9., 15. Wahlperiode, kein Gesetz). Dazu gehört auch, welche Norm wann, in welcher Form und wie oft umgestrickt wurde. Von den nunmehr 197 Artikeln hat der Gesetzgeber 114 Artikel irgendwann einmal modifiziert; von diesen 114 wiederum 47 sogar mehrfach. Ganz vorn liegt dabei Artikel 74, der Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung nennt; allein er war von zehn Änderungsgesetzen betroffen. Ihm folgen Artikel 73 (ausschließliche Gesetzgebung) sowie aus der Finanzverfassung Artikel 106 und Artikel 107 mit sechs Änderungen. Die Gesamtzahl der Wörter hat sich in den vergangenen 60 Jahren fast verdoppelt - Schätzungen der Wissenschaftlichen Dienste zufolge von rund 11.000 Wörtern auf mehr als 21.000. Die meisten Wörter enthält Artikel 106 aus der Finanzverfassung (764), die wenigsten Artikel 31: "Bundesrecht bricht Landesrecht." Die quantitativ größte Verfassungsnovelle gab es 1968. Die Notstandsverfassung betraf insgesamt 28 Artikel. Die Föderalismusreform I im Jahr 2006 umfasste 25 Artikel. Sehr knapp fielen das dritte und fünfte Änderungsgesetz 1952 und 1954 aus; hier änderte sich in Artikel 107 nur eine Jahreszahl. Schließlich finden sich in der Untersuchung die Lieblings-Änderungsmonate der Abgeordneten: Zwölf Gesetze hat der Bundestag im Mai, elf im Dezember beschlossen.

Was das alles aussagt? Isoliert betrachtet: nicht viel. Jedenfalls sagt es nichts über Qualität und Gewicht der Änderungen oder über die Schärfe der politischen Auseinandersetzung im Vorfeld aus. Die Daten komplettieren jedoch Erkenntnisse über die weit reichenden Reformen, die im Zusammenhang mit der Verfassungsgeschichte immer wieder aufgezählt werden: Anpassung der Wehrverfassung in den 1950er Jahren, Notstandsverfassung und Reform der Finanzverfassung Ende der 1960er, Modifizierungen aufgrund der Wiedervereinigung und der europäischen Integration in den 1990er Jahren und die beiden Föderalismusreformen im neuen Jahrtausend. Die Daten machen außerdem deutlich, dass der Gesetzgeber bislang vor allem die staatsorganisationsrechtliche Seite des Grundgesetzes im Blick hatte. Von den 57 Änderungsgesetzen betrafen nur sieben den Grundrechtsabschnitt, von den insgesamt 209 Einzeländerungen nur 16 die Grundrechte in Artikel 1 bis 19. Ein möglicher Grund: Das Bundesverfassungsgericht hat maßgeblich dazu beigetragen, technische und gesellschaftliche Entwicklungen auch im Grundrechtsschutz abzubilden. So hat es das "Recht auf informationelle Selbstbestimmung" entwickelt; ein Begriff, der sich nicht im Grundgesetz findet. Das gilt auch für das "Recht auf Gewährung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme" - ebenfalls eine Fortschreibung des Allgemeinen Persönlichkeitsrechts in der Entscheidung zur sogenannten Online-Durchsuchung. Die wenigen Reformen im Grundrechtsteil lösten aber häufig heftigen Streit aus, etwa die Asylrechtsreform 1993 oder der sogenannte "Große Lauschangriff" 1998. Das zeigte sich auch an den Abstimmungen im Parlament: Das bislang knappste Ergebnis gab es beim "Großen Lauschangriff". Damals hatten 452 Abgeordnete mit "Ja" gestimmt (67,26 Prozent); nötig waren 448 Stimmen (66 Prozent).

Zweidrittelmehrheit

Das Gesetzgebungsverfahren bei einer Grundgesetzänderung läuft zunächst genau wie beim Beschluss eines einfachen Gesetzes: Entwurf, Einbringung, Beratungen, Schlussabstimmung. Allerdings müssen zwei Drittel der Mitglieder des Bundestags zustimmen, so verlangt es das Grundgesetz. Um sicher zu gehen, ob diese Mehrheit auch tatsächlich vorliegt, gibt es in der Regel namentliche Abstimmungen. Zwingend ist dies nicht. Die Fraktionen vereinbaren es aber meistens. Die Abgeordneten werfen dann eine blaue Stimmkarte für "Ja", eine "rote" für "Nein" oder eine weiße für "Enthaltung" in eine Urne. Manchmal muss zusätzlich ein Wahlausweis abgegeben werden. Eine Namensliste im Plenarprotokoll weist aus, welcher Abgeordneter wie abgestimmt hat. Ein knappes Ergebnis haben die Schriftführer auch bei der bislang letzten Grundgesetzänderung ermittelt: Der Föderalismusreform II haben 68,3 Prozent der Abgeordneten zugestimmt - 408 blaue Stimmkarten waren notwendig, 418 waren es am Ende.

Die Bundesländer sind zurückhaltender gewesen bei Verfassungsnovellen. Platz eins belegt Rheinland-Pfalz. Der Gesetzgeber hat die Verfassung dort bislang 36 Mal geändert. Mit 25 folgt das Saarland. Bremen verzeichnet bislang 21 Änderungen. Sachsen hat als einziges Bundesland noch keine Verfassungsänderung vorgenommen.

In der neuen Wahlperiode hat der Bundestag das Grundgesetz noch unangetastet gelassen. Drei Entwürfe sind aber bereits eingebracht - von der SPD-Fraktion (17/182) und von Bündnis 90/Die Grünen (17/88, 17/206). SPD und Grüne wollen das Grundgesetz ändern, damit Jobcenter so organisiert bleiben können wie bisher. Bündnis 90/Die Grünen möchten außerdem die sexuelle Identität als weiteres Diskriminierungsverbot in Artikel 3 aufnehmen. 415 der insgesamt 622 Stimmen sind im 17. Bundestag erforderlich, um eine verfassungsändernde Mehrheit zu erreichen.

Übrigens - die eingangs aufgelisteten Besonderheiten lassen sich so erklären: Das 24. Änderungsgesetz ist zwar früher als das 23. vom Bundestag beschlossen, aber später vom Bundespräsidenten ausgefertigt und verkündet worden. Die 53. Grundgesetzänderung war abhängig vom Vertrag von Lissabon; der ist erst seit dem 1. Dezember 2009 in Kraft. Und das Grundgesetz kennt mittlerweile eine Fülle von "Buchstaben"-Artikeln. 20 Vorschriften sind nicht nur nummeriert, sondern enthalten zur Gliederung zusätzlich den Buchstaben "a", viele weitere dann "b" und "c".

Ein bisschen Zeitreisen-gleiches Kopfweh verursacht höchstens ein Streit unter Juristen, der sich in jedem Grundgesetzkommentar nachlesen lässt: Verfassungsexperten diskutieren seit 60 Jahren mit viel Lust, aber ohne Folgen darüber, wann das Grundgesetz in Kraft getreten ist. Mögliche Antworten: 23. Mai 1949 um 24 Uhr. Oder 24. Mai 1949 um 0 Uhr.

Die Autorin arbeitet für die Wissenschaftli-chen Dienste des Deutschen Bundestages.