Entflechtung
Bund und Länder Fritz W. Scharpf zeigt sich unzufrieden mit den Ergebnissen der Föderalismusreform
Dieses Buch gleicht dem entfalteten Ton eines lange zuvor geführten Gong-Schlags. Der ehemalige Direktor am Kölner Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, Fritz W. Scharpf, war in den frühen 1970er Jahren Mitglied in sämtlichen Gremien zur Neugestaltung des deutschen Bundesstaates. Gebündelt wurde der Ertrag dieser Zeit in seiner Untersuchung zur "Politikverflechtung" (1976). Das war der Gongschlag. Mit seiner Publikation zur "Föderalismusreform" legte Scharpf im vergangenen Jahr nach.
Die Politikverflechtung ist in Deutschland mehrfach als Falle genutzt worden, um eine Bundesregierung zu Fall zu bringen. Dass sie zum Machthebel mutieren konnte, wurde vom Bundesverfassungsgericht ermöglicht: Das erfand im Jahr 1958 die sogenannte Einheitstheorie in der Auslegung von Artikel 84, Absatz 1 des Grundgesetzes. Der verlangt ein Zustimmungserfordernis zu den Vorschriften über Behördenorganisation oder das Verwaltungsverfahren, sofern die Länder "Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen". Seit 1958 ist das Zustimmungserfordernis nicht länger auf die Verwaltungsseite beschränkt, sondern bezieht sich auf das ganze Gesetz.
In den wirtschaftlich schwierigen Zeiten der 1970er Jahre wurde das Urteil erstmals machttaktisch genutzt. Da stand der sozialliberalen Regierungsmehrheit zum ersten Mal eine oppositionelle Mehrheit im Bundesrat gegenüber und blockierte die sachlich erforderliche Lösung von Problemen. Franz-Josef Strauß hat sich dieses Machthebels genauso zynisch bedient wie später Oskar Lafontaine und dann wieder die Ministerpräsidenten der Union. In der Folge war kein politisches Lager in der Lage, Reformkonzepte aus einem Guss zu verwirklichen.
Im Herbst 2003 wurde schließlich die sogenannte Föderalismuskommission eingesetzt, an der Scharpf als Sachverständiger teilnahm. Ziel war es, so die Formel, "Politik zu ermöglichen". Im Ergebnis gab es zwar eine Entflechtung, hinsichtlich der Blockade-Option aber ist alles beim Alten geblieben. Ein Formulierungsvorschlag, der die Einheitstheorie explizit ausgeschaltet hätte, wurde in den Verhandlungen nicht aufgegriffen. Offensichtlich ist die politischen Klasse nicht bereit, auf diese Option zu verzichten.
Verhandlungen unter Zeitdruck
In der Kommission fand Scharpf mit seiner Analyse jedoch kein Gehör. Das ging anderen Sachverständigen ebenso. Gründe waren der enorme Zeitdruck und ein deshalb an den Vermittlungsausschuss angelehntes Format der Verhandlungen. Das Ergebnis ist aus Scharpfs Sicht enttäuschend, er kann sich aber gut vorstellen, dass bessere Lösungen hätten erreicht werden können - besser für beide, für Bund und Länder. Bedingung dafür wäre ein anderes Verhandlungsformat, "in dem eine Kommission mit sachkundigen und politiknahen, aber nicht unmittelbar entscheidungsbefugten Personen besetzt ist". Auf Basis einer breiteren Darstellung der Genese der föderalen Strukturen der Bundesrepublik entfaltet Scharpf in seinem Buch weiterführende Reformoptionen.
Die Genese des deutschen Föderalismus ist gegenüber der Entwicklung von Mehrebenensystemen anderswo dadurch gekennzeichnet, dass institutionelle und normativ-kulturelle Faktoren einander nicht verstärkt, sondern gegeneinander gewirkt haben. Institutionell galt 1871 wie 1949: Die Gliedstaaten existierten vor dem Zentralstaat, sie schufen ihn, und ihre Vetomacht prägte dessen Kompetenzen. Normativ-kulturell hingegen herrschte schon im Kaiserreich und erst recht in der Bundesrepublik eine unitarische Orientierung der Bürger. Das Ergebnis dieser Divergenz war eine Konzentration von Regelungskompetenzen beim Bund, der durch Vetopositionen der Länder gebunden blieb.
Belanglosigkeiten
In dieser Perspektive zeigt sich, dass jene Länder, die eine Erweiterung der eigenen Gestaltungsmöglichkeiten ernsthaft angestrebt hatten, mit ihrer Forderung nach einer klaren Trennung der Kompetenzen Unmögliches versucht hatten. Deswegen haben sie lediglich, so die einhellige Einschätzung auf Länder-Seite, Kompetenzen zu "Quisquilien" - sprich: Belanglosigkeiten - hinzugewonnen.
In seinem weitergehenden Reformkonzept stellt Scharpf zwei Elemente ins Zentrum: Zum einen die Auflösung der Situation eines "Entweder (Bund) - Oder (Länder)" bei der Kompetenz-Zuweisung durch Einführung "bedingter Abweichungsrechte" für Bundesländer, verbunden mit einem kurzfristig zu rechtssicheren Ergebnissen führenden Streitentscheidungsverfahren. Diese Rechte sollen gelten für die elf Kompetenztitel, die nach der Föderalismusreform per 1. September 2006 noch der sogenannten "Erforderlichkeitsklausel" unterliegen - und das sind die wesentlichen Titel, jenseits der "Quisquilien"-Kompetenzen. Zum anderen fordert Scharpf eine Reform der Finanzverfassung mit einer erweiterten Steuerautonomie für die Bundesländer. Dies wären Themen für eine dritte Föderalismuskommission - die ist derzeit jedoch nicht in Sicht.
FöderalismusreformKein Ausweg aus der Politikverflecht-ungsfalle?
Campus Verlag, Frankfurt/M. 2009; 174 S., 24,90 €