Wichtige Hürde

Europa soll nach außen hin einheitlicher auftreten, so sieht es der Vertrag von Lissabon vor. Der neue Europäische Außendienst (EAD) ist ein wesentlicher Bestandteil dieser Außenpolitik aus einem Guss. Doch der Machtkampf, der um die neue diplomatische Vertretung entbrannt ist, zeigt, wie schwierig eine gemeinsame europäische Außenpolitik in der Praxis ist.

In dieser Woche wird voraussichtlich eine wichtige Hürde genommen auf dem Weg zum EAD. Das Europaparlament (EP) wird in seiner Plenarsitzung in Straßburg am 8. Juli über den Kompromiss zum EAD abstimmen, den seine Unterhändler mit Catherine Ashton, der Hohen Vertreterin für die Außen- und Sicherheitspolitik, sowie Rat und EU-Kommission Ende Juni ausgehandelt hatten. Die Abgeordneten der Europäischen Volkspartei (EVP) hatten in der vergangenen Woche noch versucht, die Abstimmung zu verschieben. Doch eine Mehrheit im Europaparlament will das Thema nun endlich voranbringen.

Wir haben "nicht alles erreicht, aber das Wesentliche, das uns wichtig war", kommentierte der deutsche Europa-Abgeordnete Elmar Brok (CDU), Verhandlungsführer des Parlaments, den Durchbruch, der vorvergangene Woche bei einem Abendessen in Madrid erzielt worden war. Unabhängige Beobachter dagegen kommen zu dem Schluss, dass die zähen Verhandlungen keinen klaren Sieger hervorgebracht haben. "Das Tauziehen um den EAD hat sieben Monate gedauert und niemand hat am Schluss gewonnen", beobachtet Stefani Weiss von der Bertelsmann-Stiftung.

Das Grundproblem: Der Vertrag von Lissabon ruft den EAD ins Leben, bleibt aber sehr vage. Unterschiedliche Interessengruppen witterten beim Aufbau der Behörde die Möglichkeit, sich Einfluss zu sichern. Monate lang wurde erbittert gestritten. Die Diskussionen zeigten, dass die Mitgliedstaaten wenig geneigt sind, Zuständigkeiten in der Außenpolitik abzugeben. Rat und Kommission wollten jede Art von Machtverschiebung auf ihre Kosten vermeiden.

Das Europaparlament wiederum sah seine Chance, durch den EAD mehr in der Außenpolitik mitreden zu können. Die Volksvertretung befand sich in einer starken Verhandlungsposition, da es den beiden Verordnungen für den Haushalt sowie dem Beamtenstatut des EAD zustimmen muss.

Die Europa-Abgeordneten haben Ashton von Anfang an spüren lassen, dass sie von ihrem Einfluss auch Gebrauch machen wollten. Den ersten Vorschlag Ashtons im März qualifizierten Abgeordnete aller Parteien schlicht als "inakzeptabel". Die undiplomatische Sprache kennzeichnete die weiteren Verhandlungsrunden. Anfang Juni noch äußerte die Konferenz der Präsidenten des Europa-Parlaments "schwere Bedenken" über die Vorschläge.

Eigenständige Behörde

Trotz der starken Verhandlungsposition konnte sich das EP am Ende nicht mit seiner Forderung durchsetzen, den EAD der EU-Kommission zu unterstellen. Das war schlicht zu viel für die Mitgliedstaaten, die darauf pochten, dass die Außenpolitik nicht vergemeinschaftet wird. Wie von ihnen gefordert, wird der EAD eine eigenständige Behörde. Auch bleibt es dabei, dass ein mächtiger Generalsekretär die Behörde führen wird. Dies hatte das Parlament ebenfalls abgelehnt.

Dagegen hat sich das EP das Kontrollrecht beim Haushalt der neuen Behörde gesichert. Die "Programmplanung" etwa in der Entwicklungs- und Nachbarschaftspolitik wird Sache der Kommission bleiben, wie von den Abgeordneten gewünscht. Das Parlament hat zudem erreicht, dass der EAD eine Strategie-Abteilung bekommt. Sie war im Organigramm nicht vorgesehen.

Nach der ursprünglichen Planung hätte der neue diplomatische Dienst schon im April seine Arbeit aufnehmen sollen. Doch der Zeitplan ließ sich nicht einhalten. Nun wird der 1. Dezember als Starttermin für den EAD angepeilt. Die 135 Delegationen, die die EU heute auf der ganzen Welt unterhält, werden in den EAD überführt. Der Dienst wird die EU auch bei internationalen Organisationen vertreten und in seiner vollen Funktionsstärke 7.000 bis 8.000 Mitarbeiter zählen. Mindestens 60 Prozent der Stellen werden von Rat und Kommission gestellt und nicht etwa neu geschaffen. Die EU-Kommission tritt so dem Eindruck entgegen, es solle eine neue aufgeblähte Behörde entstehen. Mindestens ein Drittel der Stellen sind Diplomaten aus den Mitgliedsländern vorbehalten, die auf Zeit in den EAD wechseln. Allerdings ist noch nicht geklärt, ob diese die Möglichkeit haben werden, dauerhaft beim europäischen Außendienst zu arbeiten, wenn sie dies wünschen. "Wenn im EAD ein echter Teamgeist entstehen soll, muss es denjenigen, die bleiben wollen, auch möglich sein, zu bleiben - wie vom Bundestag und Europaparlament gefordert", betont der Europa-Abgeordnete Alexander Graf Lambsdorff (FDP). "Wir wollen einen europäischen Dienst, der seinen Angehörigen Perspektiven bietet, nicht Loyalitätskonflikte und Fernsteuerung aus den nationalen Hauptstädten."

Die Aufgabengebiete des EAD, so heißt es in der Umgebung von Ashton, sollen den politischen Prioritäten der EU entsprechen. Wichtige Regionen wie der Nahe Osten sollten einen Schwerpunkt bilden.

Die außenpolitische Sprecherin der Grünen im Europaparlament, Franziska Brantner, bezeichnete den Kompromiss, über den das Parlament diese Woche abstimmen wird, als "ein Versprechen auf die Zukunft". Wenn die darin enthaltenen Chancen nicht genützt würden, dann könnte die Einigung "lediglich den Status Quo fortschreiben und gleichzeitig mehr Bürokratie und Kosten verursachen."