In gespannter Verfassung

Dass Parteien, um in den Bundestag oder in ein Landesparlament einzuziehen, mindestens fünf Prozent der Zweitstimmen auf sich vereinigen müssen, war in der Bundesrepublik bislang unstrittig und für viele eine der Lehren aus dem Scheitern der Weimarer Republik. Die Fünf-Prozent-Hürde soll Splittergruppen fernhalten, um die Funktionsfähigkeit des Parlaments zu sichern. Seit dem 9. November ist diese Sperrklausel kein eherner Grundsatz mehr. Ausgerechnet die obersten Verfassungshüter in Karlsruhe haben sie für verfassungswidrig erklärt. Zwar nicht generell, sondern nur für die Wahl zum Europaparlament 2009 in Deutschland, und auch nur mit denkbar knapper Fünf-zu-drei-Mehrheit der Richter im Zweiten Senat des Bundesverfassungsgerichts. Verstimmt war aber einmal mehr der Gesetzgeber selbst, der Deutsche Bundestag in Berlin.

Einmal mehr, weil das Gericht erst wenige Tage zuvor, am 27. Oktober, dem Bundestag in einer einstweiligen Anordnung untersagt hatte, die Beteiligungsrechte des Parlaments in Sachen Euro-Rettungsschirm auf ein so genanntes Neuner-Gremium von Mitgliedern des Haushaltsausschusses zu übertragen. So lange jedenfalls, bis das Gericht in der Hauptsache, dem laufenden Organstreitverfahren, entschieden hat. Dabei hatte das Parlament die Kompetenzen dieses Gremiums gerade erst am 29. September im Stabilisierungsmechanismus-Gesetz definiert. Bundestagspräsident Norbert Lammert (CDU) blieb nichts anderes übrig, als die Konstituierung dieses Gremiums vorläufig auszusetzen.

Beachtliches Interesse

Das im Grundgesetz angelegte Spannungsverhältnis zwischen dem Gesetzegeber und den Verfassungshütern ist in den 60 Jahren des Bestehens des Karlsruher Gerichts selten so offen zutage getreten wie in den vergangenen Wochen. Das Zusammentreffen der obersten Repräsentanten beider Verfassungsorgane in einer kürzlich von den Wissenschaftlichen Diensten des Bundestages veranstalteten Podiumsdiskussion in Berlin stieß daher auf ein beachtliches öffentliches Interesse. Norbert Lammert und der Präsident des Verfassungsgerichts, Andreas Voßkuhle, nutzten die Gelegenheit, Übereinstimmungen ebenso offenzulegen wie unterschiedliche Sichtweisen.

Voßkuhle versuchte seinen Gastgeber zu besänftigen. Dass Karlsruhe das vom Bundestag verabschiedete Gesetze ganz oder teilweise für verfassungswidrig und damit für nichtig erklärt, komme "verhältnismäßig selten" vor. In 60 Jahren seien es 630 Fälle gewesen, was bei 6.500 jährlichen Entscheidungen des Gerichts auf durchschnittlich zehn Fälle pro Jahr hinauslaufe, sagte Voßkuhle.

»Genetischer Code«

Einig waren sich beide darin, dass das Spannungsverhältnis der Verfassungsorgane einer "unausweichlichen Verfassungslage" geschuldet sei. Voßkuhle sprach gar vom "genetischen Code des demokratischen Verfassungsstaates". Das Gericht müsse auftragsgemäß kontrollieren, ob der Gesetzgeber die von der Verfassung gesetzten Grenzen eingehalten hat. Lammert pflichtete bei: "Es gibt ein Spannungsverhältnis, das aufgrund der Konstruktion unserer Verfassung unvermeidlich ist." Im Ganzen habe das Gericht mit seinen jüngeren Entscheidungen die Funktion des Bundestages im Staatsgefüge aber eher stabilisiert.

Lammert widersprach indes der These Voßkuhles, dass Entscheidungen aus Karlsruhe ausschließlich juristisch und nicht politisch begründet seien. Die Weisheit der Entscheidungen zeige sich auch darin, dass das Gericht "eben politische Implikationen im Bewusstsein" habe. Das Urteil zum Lissabon-Vertrag vom 30. Juni 2009 sei für ihn eine der "genialsten Rechtsfiguren", weil das Gericht zum Ergebnis gekommen sei, dass der völkerrechtliche Vertrag selbst der Prüfung standgehalten habe, nicht aber die Parlamentsbeteiligung bei der Übertragung von Souve- ränitätsrechten auf europäische Institutionen. Lammert sah darin eine "besonders intelligente, unverzichtbare Verbindung politischer und juristischer Perspektiven bei der Betrachtung völkerrechtlicher Dokumente".

Kritischer äußerte er sich auf Nachfrage des Moderators Ulrich Schöler zum jüngsten Urteil zur Fünf-Prozent-Sperrklausel, weil man bei der Abwägung zwischen dem Gleichheitsanspruch der Parteien und den Anforderungen an die Funktionsfähigkeit eines Parlaments auch zum Ergebnis hätte kommen können, dass die gewachsene Bedeutung des Europaparlaments zu einer wachsenden Sensibilisierung für die Funktionsbedingungen führt. "Die Weisheit in der Balance zwischen politischen und juristischen Abwägungen habe ich vermisst", sagte Lammert. Voßkuhle entgegnete, das Gericht habe versucht, das Europaparlament in seiner Eigenart zu begreifen und darin nicht einen "Bundestag auf EU-Ebene" zu sehen. Das Gericht sei verwundert darüber, dass die Presse dies als Abwertung des Europaparlaments gesehen habe. Die Kernfrage bei der Urteilsfindung habe gelautet, ob es gerechtfertigt sei, die Gleichheit der Wahl mit der Begründung zu beschneiden, die Funktionsfähigkeit des Parlaments müsse gewahrt bleiben.

Beschlüsse des Bundestages im Zusammenhang mit dem europäischen Integrationsprozess werden bei den europäischen Nachbarn in der Regel mit ebenso großer Aufmerksamkeit registriert wie die begleitende Rechtsprechung aus Karlsruhe dazu. Nach den Worten Lammerts reicht dieses Interesse bis hin zur Besorgnis, "was wohl das Bundesverfassungsgericht oder der Bundestag sagen könnten". Kein anderes einzelnes Gericht und Parlament könnten einen ähnlich hohen Einfluss auf den europäischen Prozess haben, sagte Lammert.

Neu sei aber auch, dass der "unbestrittene Führungsanspruch" der Bundesregierung zunehmend der Rechtfertigung vor Verfassungsnormen unterliege und sich gegen die Beteiligungsansprüche des Parlaments behaupten müsse. Das werde mit einer "Mischung aus Bewunderung und Verzweiflung" registriert, betonte Lammert.

Europäischer Bundesstaat

Die Diskussion kulminierte in der Frage, wie sich diese deutsche Verfassungskonstruktion einer etwaigen Entwicklung hin zu einem europäischen Bundesstaat stellt. "Ein europäischer Bundesstat ist mit der bisherigen Verfassung nicht machbar", sagte der Gerichtspräsident. Der Weg dahin sei aber über Arti- kel 146 des Grundgesetzes vorgezeichnet. Darin heißt es: "Dieses Grundgesetz, das nach Vollendung der Einheit und Freiheit Deutschlands für das gesamte deutsche Volk gilt, verliert seine Gültigkeit an dem Tage, an dem eine Verfassung in Kraft tritt, die von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden ist." Voßkuhle forderte eine "hohe Legitimation" ein, um sagen zu können: "Wir haben es gewollt." Dies sei im Lissabon-Urteil sehr deutlich gesagt worden.

Lammert räumte ein, diesem Urteil habe er beim "zweiten Lesen" mehr abgewinnen können als bei der ersten Lektüre. Das Gericht sage, es gebe einen "politisch vorstellbaren" Punkt, wo eine wachsende Integration der EU in eine "neue Qualität" umschlägt und sich die Frage stelle, ob das "im Kontext unserer Verfassung" möglich wäre. Davon sei man aber "politisch noch gehörig weit entfernt", betonte der Parlamentspräsident. Die Absicht, den qualitativen Sprung zum Bundesstaat vorzunehmen, lasse sich nirgends erkennen, wenn man angesichts der aktuellen Krise auch "im Trend" zu weiteren Integrationsschritten bereit sei.

Voßkuhle hielt dagegen, er glaube nicht, dass man die Vision eines europäischen Bundesstaates in eine "imaginäre Ferne" rücken sollte. "Gerade in Zeiten der Krise" solle man sich so etwas "immer wieder vorstellen und vor allem darüber nachdenken", wie ein europäischer Bundesstaat gebaut sein könnte. "Wir sollten nicht so weitermachen wie bisher, nicht so tun, als hätten wir viel Spielraum für weitere Integrationsschritte", sagte Voßkuhle. Und: "Wir kommen in einen Bereich, in dem es kritisch wird." Von der nationalen Kompetenz sei schon sehr viel abgeschnitten worden.

Schleichender Prozess

Lammert sieht derzeit kein Parlament in Europa, das bereit sein könnte, mit der Zeit der Nationalstaaten förmlich abzuschließen und die Überführung in einen Bundesstaat zu wagen. Und es gebe außer dem Bundesverfassungsgericht kein anderes Gericht in Europa, das, wenn die dortige Regierung einer solchen Transformation zustimmen würde, dies aufhalten könnte. Die Bereitschaft, den Nationalstaat aufzugeben, sei im übrigen Europa um Längen geringer ausgeprägt als in Deutschland. Voßkuhle sprach dagegen von einer "schleichenden Transformation in einen europäischen Bundesstaat". In der politischen Agenda werde behauptet, man sei noch weit davon entfernt, faktisch werde er aber vollzogen. "Es kann sein, dass wir von einem europäischen Bundesstaat in der Ferne reden und nicht erkennen, dass wir in einem europäischen Bundesstaat leben." Man müsse aufpassen, nicht einen schleichenden, unerkannten Prozess in Gang zu setzen, "den wir nicht kontrollieren können", sagte Voßkuhle.