In den Fußangeln des föderalen Geflechts

Auf ein Neues. Zu den brisanten Themen der Koalitionsgespräche zwischen Union und SPD gehört auch die Frage, ob das Kooperationsverbot für Bund und Länder im Bildungssektor gelockert werden oder fallen soll. Dieser Fachbegriff beschreibt den Umstand, dass der Bund bei Universitäten nur wenig und im Schulsektor nichts zu sagen hat - Bundestag und Regierung dürfen den Ländern nicht einmal Geld etwa für Programme zugunsten von Ganztagsschulen spendieren.

Die Matadore der Großen Koalition, die im Sommer 2006 eine Föderalismusreform zur Entflechtung der Zuständigkeiten von Bund und Ländern durchsetzten, hatten sich damals wohl nicht träumen lassen, dass das als Erfolg bejubelte Kooperationsverbot als ein Kernelement dieser Verfassungsänderung sieben Jahre später wieder auf der Kippe stehen würde. Seinerzeit würdigte Parlamentspräsident Norbert Lammert (CDU) die Neuerungen als "herausragende Gesetzgebung", Kanzlerin Angela Merkel (CDU) sprach von einem "guten Tag für Deutschland". Peter Struck lobte, man habe die "gute Tradition des Föderalismus" fortgeschrieben. Vorwürfe, der Bund habe zu viele Kompetenzen an die Länder abgegeben, konterte der SPD-Fraktionsvorsitzende so: Landtagsabgeordnete seien "nicht dümmer" als Mitglieder des Bundestags. Doch auf Landesebene gilt das Kooperationsverbot inzwischen zusehends als rotes Tuch. Das sei ein "großer Fehler" gewesen, klagt der saarländische SPD-Bildungsminister Ulrich Commercon, die Große Koalition müsse diese Regelung "unbedingt" abschaffen. Auch bei der CDU rumort es. Wolfgang Bergner, Bundestagsabgeordneter, Parlamentarischer Staatssekretär im Innenministerium und Ostbeauftragter der Regierung, nennt einige Entscheidungen von 2006 "nicht glücklich". (Siehe auch Seite 2) So habe man mit einer "albernen Argumentation" die gemeinsame Finanzierung des Hochschulbaus durch Bund und Länder "abgeräumt". Die Länder werden getrieben durch Geldnot: Sie sollen Ganztagsschulen und die Kinderbetreuung ausbauen, und da soll auch der Bund etwas springen lassen.

Schuldenbremse

Basis der Grundgesetzreform im Jahr 2006 waren die Arbeiten der bis Ende 2004 unter dem bayerischen Ministerpräsidenten Edmund Stoiber (CSU) und SPD-Bundestagsfraktionschef Franz Müntefering tagenden Föderalismuskommission I. Diesem Gremium folgte einige Jahre später die Föderalismuskommission II unter Vorsitz Strucks und des baden-württembergischen CDU-Regierungschefs Günther Oettinger, die mit der Schuldenbremse einen von Struck als "Sternstunde des kooperativen Bundesstaats" und von Stoiber als "epochales Werk" gefeierten tiefen Einschnitt in die Finanzpolitik wagte: 2009 beschlossen Bundestag und Bundesrat, dass die Länder von 2020 an gar keine neuen Kredite mehr aufnehmen dürfen und dem Bund von 2016 an nur noch eine minimale Schuldenaufnahme gestattet wird - von Ausnahmesituationen abgesehen.

Anders als beim Kooperationsverbot wird die Kreditbegrenzung bei der öffentlichen Hand bislang nicht in Frage gestellt. Vor allem finanzschwache Länder haben wegen der Schuldenbremse indes mit schmerzhaften Rotstiftprogrammen zu kämpfen. Und wer weiß, vielleicht keimen mit dem Näherrücken des Jahrs 2020 und der Null-Kredit-Linie doch noch Widerstände auf.

Wenn die unvermeidlichen Verhandlungen über eine Neuordnung der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern beginnen werden, dann dürften auch die Erfahrungen mit den beiden bisherigen Baustellen eine Rolle spielen. Die zwei Kommissionen sind kürzer gesprungen als erhofft. Eine grundlegende Reform des föderalen Systems gelang nicht. Auf der Strecke blieb ein Neuzuschnitt der Länder. Von der Einführung einer zentralen bundesweiten Steuerverwaltung ist ebenso wenig die Rede wie von einem weitreichenden Bürokratieabbau. Durch die Entflechtung der zwischen Bund und Ländern verwobenen Gesetzgebung sollte das Regieren effizienter werden, doch der Bundesrat dient weiterhin als Plattform für Manöver der politischen Lager. Wird die Föderalismuskommission III weiter ausholen?

Eigentlich war schon mit Oettinger und Struck die Erwartung auf eine umfassend angelegte Neujustierung der staatlichen Finanzarchitektur verknüpft. So kam es freilich nicht. Immerhin aber wurden 2009 mit der Schuldenbremse Pflöcke eingerammt, an denen künftig niemand vorbeikommt. Dass vor vier Jahren noch einige andere Änderungen wie eine intensivere Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern bei der IT-Nutzung oder eine Verbesserung des Steuervollzugs auf den Weg gebracht wurden, ist im Übrigen in Vergessenheit geraten. Verstummt ist weithin die Kritik an dem Unterfangen, via Grundgesetz die Handlungsfreiheit von Parlamenten einzuschränken, die erst in Zukunft gewählt werden. Lammert zeigte sich damals erschrocken über die "unmaßstäblichen" Verfassungsänderungen. Der Speyerer Verwaltungsrechtler Joachim Wieland monierte, es gehe "zu weit", Einzelheiten politischer Entscheidungen in der Zukunft vorzugeben. Mecklenburg-Vorpommern sowie die Bundestagsfraktionen von Linken und Grünen haben in Oettingers und Strucks Runde gegen die Kreditgrenze gestimmt.

Jedenfalls wird es die Schuldenbremse beim Ringen um neue Bund-Länder-Finanzbeziehungen unmöglich machen, zum Stopfen von Löchern auf zusätzliche Kredite auszuweichen. Manche Länder, die unter den Folgen der Schuldengrenze stöhnen, dürften wiederum ihre Nöte in den Verhandlungen geltend machen.

Als sich die Kommission II im März 2009 bei ihrem Finale zum Gruppenfoto auf der Treppe des Bundesrats postierte, verdeckte diese inszenierte Harmonie, wie zäh zuvor das Feilschen ums liebe Geld gewesen war. Seit 2011 dekretiert nun das Grundgesetz, dass der Bund von 2016 an in ökonomisch normalen Zeiten Kredite in Höhe von nur noch 0,35 Prozent der Wirtschaftsleistung aufnehmen darf. Für die Länder ist von 2020 an überhaupt keine Neuverschuldung mehr drin. In konjunkturell schwachen Phasen sowie in Notsituationen wie Naturkatastrophen oder einer schweren Wirtschaftskrise können Bund und Länder über das Limit hinaus Kredite schultern - die jedoch im Zuge eines verpflichtenden Tilgungsplans zurückzuzahlen sind.

Heftig umkämpft waren Sonderhilfen für Berlin, Bremen, das Saarland, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein, die zwischen 2011 und 2019 insgesamt 7,2 Milliarden Euro erhalten. Pro Jahr entfallen auf Bremen 300 Millionen, auf das Saarland 260 Millionen und auf die anderen drei Länder jeweils 80 Millionen. Diese Etatsubventionen, die aus einem von Bund und Ländern je zur Hälfte gespeisten Topf stammen, sollen es den fünf hochverschuldeten Ländern ermöglichen, von 2020 an ihre Haushalte ohne neue Kredite auszugleichen. Die Zuschüsse sind an strenge Konsolidierungsauflagen gekoppelt - für Oettinger ein "goldener Zügel im besten Sinne".

Die Föderalismuskommission I setzte einen ganz speziellen Farbtupfer in die politische Landschaft: Münteferings und Stoibers Gremium demonstrierte, dass eine solche Runde scheitern, ihre Arbeit aber letztlich doch in eine Verfassungsreform münden kann. Seit Oktober 2003 hatten der SPD- und der CSU-Prominente sehr einträchtig agiert, das Bild vom Polit-Paar prägte sich ein. Aufgabe der Kommission war es, Vorschläge für eine Entflechtung der Gesetzgebung zu entwickeln: Durch eine klare Abgrenzung der Zuständigkeiten sollte die Zahl jener Gesetze reduziert werden, die im Bundesrat zustimmungspflichtig sind.

Verfassungsänderung

Im Dezember 2004 schien alles eingetütet zu sein, die Co-Vorsitzenden hatten sich auf vielen Gebieten geeinigt, etwa darüber, wer sich um den Strafvollzug oder um Terrorismus kümmern soll. Doch dann konnten sich Müntefering und Stoiber in letzter Minute nicht über die Kompetenzverteilung bei der Bildungspolitik verständigen - und die Kommission scheiterte. Freilich wurde deren Arbeit zur Grundlage einer 2006 von der Großen Koalition durchgesetzten Verfassungsänderung. Die Länder erhielten den Zuschlag etwa für das Dienstrecht ihrer Beamten, für das Presse- und Versammlungsrecht, für Ladenschluss und Gaststätten, die soziale Wohnungsförderung oder den Strafvollzug. In die alleinige Obhut des Bundes kamen unter anderem das Waffenrecht, die Atomenergie oder die Terrorbekämpfung. Bei bestimmten Bundesgesetzen etwa im Umweltbereich dürfen die Länder abweichende Regelungen beschließen.

Finanzhilfen und politische Initiativen des Bundes sind auf jenen Feldern ausgeschlossen, die Sache der Länder sind. Das gilt seither weithin auch für die Bildung, was Stoiber noch nach Jahren jubeln ließ: "Die Länder haben die absolute Zuständigkeit für den Bildungsbereich, für die wir lange gekämpft haben." Vom Schulwesen ist der Bund praktisch ganz ausgeschlossen. Bei Universitäten gibt es einige wenige Ausnahmen wie den Hochschulpakt und die Exzellenzinitiative.

Doch das Kooperationsverbot wackelt, die heutigen Großkoalitionäre in spe ringen um eine neue Lösung. Im Schulwesen kommen auf die Länder teure Aufgaben zu. Da soll der Rubel aus Berlin rollen, erwartet werden keine Peanuts, sondern Milliarden. Mancherorts in der Provinz untergräbt die Geldnot offenbar den föderalen Stolz. Sollte das Kooperationsverbot durchlöchert werden oder fallen, so darf man auf die Kommentare der Heroen von 2006 gespannt sein.

Der Autor ist freier Journalist in Berlin.