Suche nach neuer Balance

Viele Bundesbürger werden die Dimensionen, um die es derzeit in Berlin hinter den Kulissen bei den Koalitionsverhandlungen geht, gar nicht wahrnehmen und sich auch nicht übermäßig dafür interessieren. Aber es ist die wahrscheinlich größte verfassungspolitische Herausforderung: die Neuordnung der Finanzbeziehungen zwischen dem Bund und den Ländern. Dafür haben die Verhandlungen bereits jetzt begonnen, denn bei den Koalitionsgesprächen in Berlin sitzen längst nicht nur die Experten von CDU/CSU und SPD an einem gemeinsamen Tisch und feilschen um das Regierungsprogramm. Es sitzen sich auch die Vertreter einer zukünftigen Bundesregierung und der Regierungen der einzelnen Bundesländer gegenüber, um über die künftigen Geldströme zu entscheiden. Dabei spielt das Parteibuch in vielen Fragen keine Rolle. Es tagt vielmehr eine ganz, ganz große Koalition, die darüber berät, wie sich Deutschland als Ganzes finanziell neu aufstellt.

Reformbaustelle

Bund und Länder ringen dabei um die größten Reformbaustellen des Landes, denn das gegenwärtige finanzielle Ausgleichssystem ist in seinen Grundstrukturen mittlerweile älter als 40 Jahre. Nun treten am 31. Dezember 2019 sowohl das sogenannte Maßstäbegesetz als auch das Finanzausgleichsgesetz von 2005 außer Kraft. Zugleich läuft der Solidarpakt II aus, der die besondere finanzielle Förderung der neuen Länder regelt. Das hat zur Folge, dass zentrale Grundpfeiler der Bund-Länder-Finanzbeziehungen neu austariert werden müssen. Mit weitreichenden Folgen, denn alle Länder stehen in den nächsten Jahren unter gewaltigem Spardruck und fordern - mal lauter, mal leiser - mehr Unterstützung vom Bund. Die Aussichten dafür sind nicht schlecht: Die künftige Bundesregierung kann alle Großprojekte etwa in der Bildungspolitik, bei der Verbesserung der Infrastruktur oder bei der Energiewende nur im Einklang mit den Ländern lösen.

Ohne die Zustimmung des Bundesrats läuft in all diesen Fragen kaum etwas. Ein Blick auf die Machtverteilung im Bundesrat zeigt, wie ohnmächtig die neue Bundesregierung sein wird. Obwohl die beiden großen Parteien im Bundestag 80 Prozent der Mandate halten, bringen sie in der zweiten Kammer zur Zeit keine eigene Mehrheit zustande.

Weil jeder Antrag im Bundesrat aber eine absolute Mehrheit erfordert, haben die Ministerpräsidenten einen mächtigen Hebel in der Hand, um dem Bund bei der Umsetzung seiner politischen Ziele mehr Geld als bisher abzutrotzen. Das ist auch dringend nötig, denn die Finanzausstattung der Länder und Gemeinden werden immer häufiger den Aufgaben nicht mehr gerecht, die sie zu leisten haben. Zwar wird auch derzeit in den Koalitionsverhandlungen in Berlin die "Daseinsvorsorge" ganz groß geschrieben. Doch wie dies alles am Ende zu finanzieren ist, entscheidet weiterhin nicht die Verfassung, sondern der verpönte "Kuhhandel" auf dem föderalen Basar im Bundesrat und Vermittlungsausschuss. Und so begründen die Länder zunehmend selbstbewusster ihr Auftreten in Berlin mit dem Verweis darauf, dass auch in Zukunft die Balance zwischen der Eigenstaatlichkeit der Länder und die bundesstaatliche Solidargemeinschaft gewahrt bleiben müsse. "Wir sprechen als Bundesland sicher ein Wörtchen mit", sagt etwa der niedersächsische Ministerpräsident und neue Bundesratspräsident, Stephan Weil (SPD), mit demonstrativer Gelassenheit.

Gemeinsamkeiten

Schließlich würden "die Vertreter der Länder immer wieder - über die Parteigrenzen hinweg - Gemeinsamkeiten feststellen". "Es wird sicher immer Forderungen geben, wo sich alle Länder einig sind", ergänzt der sächsische Ministerpräsident Stanislaw Tillich (CDU). Und auch der grüne Vizeregierungschef in Schleswig-Holstein, Robert Habeck, setzt auf die Länderkammer als Druckmittel gegenüber dem Bund: "Dort sind die Grünen über die Landesregierungen direkt an vielen Entscheidungen beteiligt und können Einfluss nehmen."

Das Thema der Finanzbeziehungen soll auch auf dem Programm der nächsten Ministerpräsidentenkonferenz im Dezember stehen - zusammen mit der Forderung nach einer - mittlerweile - dritten Föderalismuskommission.

Die erste Föderalismuskommission hatte nach der deutschen Einheit so grundlegende Dinge wie die Bundesstaatsreform von 2005 vorbereitet, die zweite, 2009, die nicht weniger bedeutsame Schuldenbremse mit Verfassungsrang erarbeitet. Bei der nun anstehenden Austarierung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs geht es um viel Geld. Es sind einige dutzend Milliarden Euro, deren Zuordnung und Verwendung neu bestimmt werden muss. Der engere - horizontale - Finanzausgleich zwischen den Ländern, der ein Volumen von derzeit 7,9 Milliarden Euro hat und nicht zuletzt durch die öffentliche Debatte und die Klagen der beiden Geberländer Länder Hessen und Bayern geprägt war, ist nur ein Teil davon. Viel wichtiger ist die vertikale Verteilung der Steuereinnahmen zwischen Bund und Ländern. So muss die Politik zum Beispiel Antworten auf die Frage finden, wie das grundgesetzliche Gebot der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse im föderalen Miteinander auch in den kommenden Jahren gesichert werden kann. Und wie muss man dabei mit dem demografischen Wandel umgehen - mit boomenden Metropolregionen und dünn besiedelten Landstrichen etwa. Dabei geht es auch um Zuständigkeiten, etwa in der Bildungspolitik durch die Aufhebung des so genannten Kooperationsverbots.

Was die Sache zusätzlich erschwert ist die Schuldenbremse, die mittlerweile im Grundgesetz und vielen Länderverfassungen fest verankert ist. Sie verpflichtet die Bundesländer ab dem Jahr 2020 zu ausgeglichenen Haushalten ohne Neuverschuldung, während der Bund weiterhin einen kleinen Verschuldungsspielraum von 0,35 Prozent des Bruttoinlandsprodukts hat. Darüber hinaus kann der Bund natürlich weit stärker als die Länder eigene Steuern anheben. Zusätzlich kann der Bund die Sozialversicherungen auch noch als weitere Verschiebemasse nutzen. Damit ist der Bundesetat weitaus flexibler als die Länderetats. Ein Umstand, der in den Augen vieler Ländervertreter künftig dazu führen könnte, dass das Gleichgewicht zwischen beiden föderalen Ebenen schon in naher Zukunft aus dem Lot geraten könnte.

Noch halten sich die Ländervertreter dabei mit detaillierten Vorschlägen zurück, denn beim Thema Länderfinanzausgleich ist auch die Entscheidung aus Karlsruhe noch abzuwarten. Doch einige Ideen gibt es bereits, die die Verhandlungsrichtung abzeichnen könnten. So hat sich der rheinland-pfälzische Finanzminister Carsten Kühl (SPD) dafür ausgesprochen, eine Lockerung der eng verflochtenen steuerpolitischen Zwangsgemeinschaft zwischen dem Bund und den Ländern anzustreben. "Wir brauchen mehr Klarheit und mehr Zurechenbarkeit", fordert er. Entsprechend wollen die Länder die Finanzausstattung völlig neu justieren. Konsequent wäre es, die Zuständigkeiten sauber zu trennen und jeder Ebene so viel Geld zuzuordnen, dass jeder seine Aufgaben erledigen kann. Dazu müssten die Steuereinnahmen neu verteilt werden.

Bisher fließen Mehrwert-, Kapitalertrags- sowie Lohn- und Einkommensteuer zu unterschiedlichen Prozentsätzen an die drei Ebenen des Staates. Die Körperschaftsteuer gehört dabei hälftig Bund und Ländern. In den vergangenen Jahren haben die Länder dem Bund schon finanzielle Zugeständnisse abgerungen. So steigerte er seine Zahlungen für die Wohnkosten der Hartz-IV-Empfänger und übernahm das Bildungspaket für Kinder armer Familien. Auch die Grundsicherung im Alter - die Sozialhilfe für Rentner - zahlt Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble (CDU). Im Gegenzug dafür hat sich der Bund aus der Arbeitsförderung und der Finanzierung kommunaler Verkehrsinfrastruktur zurück gezogen.

Altschulden

Ein drückendes Problem der Zukunft ist dabei die Tilgung der Altschulden der Länder. Hamburgs Erster Bürgermeister Olaf Scholz (SPD) hat deshalb vor kurzem einen Tilgungsfonds vorgeschlagen, in dem die Altschulden der Länder zusammengefasst werden. Gespeist werden soll er aus den Mitteln des heutigen Solidarpaktes II, mit dem bisher die neuen Länder unterstützt werden. Diese Gelder sollen dann für die Bedienung der Altschulden bereitstehen und direkt vom Bund verwaltet werden. Die SPD-Länder sind sich da weitgehend einig, auch die Ministerpräsidentin des hoch verschuldeten Saarlands (CDU), Annegret Kramp-Karrenbauer, hat dafür bereits ihre Sympathie geäußert. Und auch Scholz' neuer Kollege aus Brandenburg, Dietmar Widke (SPD) hofft, dass der Bund die finanzielle Ausstattung der Länder und Kommunen verbessert. Der Solidarpakt müsse deshalb weiterlaufen: "Auch nach 2019 wird es notwendig sein, dass der Bund sich zur Lösung gesamtstaatlicher Aufgaben in den Ländern finanziell engagiert. Wir brauchen einen Ausgleich für strukturschwache Regionen - vollkommen unabhängig von allen Himmelsrichtungen."

Der Autor ist freier Journalist in Bonn.