Die zweite Instanz

Transparenter müsse der Bundesrat werden, hat Baden-Württembergs Ministerpräsident Winfried Kretschmann (Grüne) zu seinem Amtsantritt als Bundesratspräsident gefordert. Das war vor gut einem Jahr. Eine Revolution ist nicht daraus geworden. Immerhin steht nun im Plenarsaal nicht mehr nur die jeweilige Stimmenzahl an den Länderbänken - auch der Landesname ist dazu gekommen. So sehen die Besucher, welches Land wo positioniert ist. Wie es positioniert ist, ist indes oft nicht leicht zu ermitteln, das wird offiziell in der Regel nicht erfasst. Insofern ist es lobenswert, dass Baden-Württemberg künftig auf der Webseite der Landesvertretung dokumentiert, wie das Land sich zu jedem Tagesordnungspunkt verhalten hat. Ein Fortschritt, der zumindest bei wichtigen Beschlüssen nicht nur die Fachleute interessieren wird.

Der Bundesrat ist eine Besonderheit des deutschen Föderalismus. Man kann sogar so weit gehen, den Bundesrat als eigentlichen Kern unserer Bundesverfassung zu sehen. Das wird man im Bundestag zwar nicht gern hören, denn die vom Volk direkt gewählte erste Kammer steht natürlich von der politischen Bedeutung her vorn. Und der Bundesrat ist nicht einmal eine echte zweite Kammer, also gleichberechtigt wie der amerikanische Senat. Er hat bei einem Teil der Gesetze, den sogenannten Einspruchsgesetzen, nur ein aufschiebendes Veto (es sei denn, die Mehrheitsverhältnisse sind so, dass der Bundestag den Einspruch der Länderkammer nicht überstimmen kann).

Die Zahl der Zustimmungsgesetze, also jene, die der Bundesrat stoppen kann, ist freilich recht hoch. In der abgelaufenen Wahlperiode des Bundestags waren es gut 38 Prozent der Vorlagen. Vor Jahren waren es sogar schon fast 60 Prozent; man sieht daran, dass die Föderalismusreform von 2006 wirkt, denn eines ihrer Ziele war es, den Anteil der Zustimmungsgesetze zu senken. Aber in den verbliebenen 38 Prozent stecken viele wichtige Vorhaben.

Der Bundesrat hat Macht, weil der deutsche Föderalismus den Bund und die Länder relativ eng zusammenbindet. Das hat weniger mit dem neumodischen Konzept des "kooperativen Föderalismus" zu tun, das vor allem dazu dient, die Gelüste des Bundes zu beschönigen, mit Geld und mehr oder weniger heilvollen Ideen in die Länderdinge hineinzuregieren. Föderalismus ist immer kooperativ, das steckt ja schon im Begriff des Bundes. Es kommt auf das Ausmaß an.

Der Grund für die Bundesratsmacht ist ein anderer: Die Länder führen die Gesetze des Bundes aus, meist auf eigene Kosten, sie tun das seit jeher, es ist deutsche Verfassungstradition. Und weil das so ist (was zwar zu hohem Koordinierungsbedarf führt, aber dem Steuerzahler teure Doppelverwaltungen erspart), müssen die Länder bei Bundesgesetzen mitreden. Ohne die Erfahrung der Länderexekutiven wäre die Bundesgesetzgebung defizitär - das muss auch erkennen, wer kein großer Freund der Bürokratie ist.

Ein Bundesorgan

Die Stellungnahmen des Bundesrats zu Regierungsvorlagen werden daher der Befassung im Bundestag vorgeschaltet. Im Bundesrat kommen Bundes- und Landesebene zusammen. Er ist ein Bundesorgan, das die Länder vertritt, aber auch den Bundesinteressen zu dienen hat. Natürlich wird gestritten, ob das zur Genüge geschieht - doch der Rückblick auf 64 Jahre bundesrepublikanische Geschichte zeigt, dass der Bundesrat alles in allem vernünftig agiert hat.

Blockadepolitik war selten der Fall. Wenn es kracht, muss der Vermittlungsausschuss einen Ausweg suchen, was in der Vielzahl der Fälle gelingt. Meist fällt im Zusammenhang mit dem Begriff Blockade der Name Oskar Lafontaines, der 1997/98 als damaliger SPD-Chef in zweifelsfrei legitimer Weise der angeschlagenen schwarz-gelben Regierung unter Helmut Kohl (CDU) durch Verweigerung im Bundesrat zeigte, wer die Mehrheit besitzt - nämlich Rot-Grün. Der Regierungswechsel im Bund von 1998 hatte sich in den Ländern angekündigt. Das war bald darauf wieder so, als Schwarz-Gelb die Mehrheit im Bundesrat zurückeroberte. Doch 2005, als Kanzler Gerhard Schröder (SPD) sich wegen der Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat in Neuwahlen flüchtete, war das Ergebnis nicht so eindeutig; es folgte eine Große Koalition. Und auch 2013 zeigt sich, dass ein Durchmarsch in den Ländern (nun wieder von Rot-Grün) nicht zwangsläufig in einen Sieg bei der Bundestagswahl mündet. Es sind solche Erfahrungen, die alle Seiten bewegen, die Macht des Bundesrats nicht zu überreizen.

Diese Macht hat eine Wurzel in Karlsruhe. Das Bundesverfassungsgericht entschied in den 1950er Jahren, dass ein Zustimmungsrecht des Bundesrats schon entsteht, wenn nur die Verwaltungskompetenz der Länder berührt ist, also wenn der Bund versucht, in die Behördenregelung einzugreifen. Eine weitere Ursache für die Stärke der Länderkammer ist der Bundestag selbst. Er hat immer wieder die Chance genutzt, sich Gesetzesmaterien anzueignen, die nach dem Grundgesetz zunächst Ländersache sind. Die Grundgesetzartikel 72 und 74 zur konkurrierenden Gesetzgebung führten zu einem Rutschbahneffekt hin zu mehr Zentralismus. Der als Unitarismusbremse gedachte Clou der Verfassung, dass jeder Zugriff des Bundestags auf ursprüngliche Länderangelegenheiten ein Mehr an Mitsprache des Bundesrat bewirkt, verpuffte.

Hinzu kam die Finanzreform von 1969, die den Steuerverbund von Bund und Ländern herstellte. Seither teilen sie sich die Lohn-, Einkommen-, Umsatz- und Körperschaftsteuer. So bekamen die Länder auch einen politischen Hebel in der Steuergesetzgebung. Mittlerweile haben die Landtage zwar praktisch keine Steuerautonomie mehr, aber der Bundestag hat ja wegen des Bundesratseinflusses auch keine. Ob das ein guter Zustand ist?

Sicher ist, dass mit jedem vermeintlichen Machtzuwachs des Bundestags auf Kosten der Landtage die Macht der Landesregierungen im Bundesrat wuchs. Die Länder-Chefs nutzten das nicht zuletzt für ihre Etatfinanzierung. Doch bedeutet die Erosion der Landtagsautonomie auch, dass ihre eigentliche Machtbasis schwindet. Eine kommende Föderalismusreform wird zeigen, ob sich die Ministerpräsidenten dieser Lage bewusst sind - als Mitregenten im Bund, in der Mehrzahl jedoch abhängig geworden von dessen Zuwendungen und durch die Schuldenbremse domestiziert, werden sie immer enger an die Leine der Parteiführungen gelegt werden.

Und der Bundesrat ist so sehr Parteien- wie Länderkammer, wie sollte es in einer Parteiendemokratie anders sein? Da die Mehrheitsverhältnisse in den Ländern für die Bundesregierungen nicht immer günstig waren und sind, mussten seit 1949 oft nicht nur Bundes- und Länderinteressen gebündelt werden, sondern auch die Ansichten von Regierungsmehrheit und Opposition im Bundestag. Landes- und Parteiinteressen sind ineinander verwoben. Das macht das Koordinationsgeschäft nicht einfacher.

Mit einer stärkeren Trennung der Ebenen würde sich das wohl ändern. Auch die immer wieder auflebende Debatte über eine Reform des Bundesrats würde überflüssig. Etwa jene, ob der Abstimmungsmodus verändert werden solle. (Siehe Seite 2) Als Problem gelten dabei vor allem die Länder, in der Regierungs- und Oppositionsparteien im Bund eine Koalition bilden. Sie vereinbaren in der Regel, sich bei Meinungsunterschieden im Bundesrat zu enthalten. Wobei es dort eigentlich gar keine Enthaltung gibt. Denn es geht nur um Zustimmung, nur sie wird abgefragt - zu einem Gesetzesantrag, zur Anrufung des Vermittlungsauschusses, zum Einspruch. Faktisch wirken Enthaltungen wie Nein-Stimmen. Das missfällt mal diesem, mal jenem. Freilich kann sich die Lage schlagartig ändern - die großen Koalitionen etwa werden demnächst wohl vom neutralen "Enthaltungslager" ins Regierungslager wandern.

Nicht nur Korrektiv

Noch jeder Kanzler hat im Bundesrat eine unlautere Gegenregierung zum Bundeskabinett gesehen. Aber Durchregieren ist nicht das Ziel des Grundgesetzes. Der Bundesrat ist zentraler Teil der föderalen Machtverteilung und -balance. Er ist nicht nur Korrektiv der Bundesgesetzgebung. Er ist aktiver Mitgestalter, keineswegs das Bremserhäuschen der Bundespolitik.

Der Nachteil seiner Bedeutung ist auch klar: Der hohe Grad an Politikverflechtung verwischt die Verantwortung von Bund und Ländern, zwischen Regierung und Opposition. Wer viel Konsens mag, wird das gut finden. Wer Politik etwas klarer und damit auch konfrontativer möchte, wird es weniger goutieren. Eines aber ist sicher: Wer den Bundesrat entmachten will, muss die Landtage stärken. Das ist die Logik des Grundgesetzes.