Rüstung
Peter Stützle
Vermintes Gelände

»Politische Grundsätze« setzen Waffenexporten Grenzen, lassen der Exekutive aber auch Spielraum zur Abwägung

Verantwortung bedeutet oft Abwägung zwischen schlechten und noch schlechteren Optionen.“ Dieser Satz fiel Sylke Tempel, Chefredakteurin der Zeitschrift „Internationale Politik“, angesichts aktueller Krisen zu der im Frühjahr von mehreren Politikern erhobenen Forderung nach „mehr Verantwortung“ Deutschlands ein. Zu den „noch schlechteren Optionen“ gehört für sie „ein von einer genozidalen Miliz geführter Terrorstaat mit Zugriff auf Ölressourcen“. Als lediglich schlechte und damit vorzuziehende Option bewertet sie Waffenlieferungen an die irakisch-kurdischen Peschmerga-Milizen, die sich den Mördern des „Islamischen Staats“ (IS) entgegenstellen.

Einem solchen Verständnis von Verantwortung entsprechend liefert die Bundesregierung nun Waffen an die Peschmerga. Sie verstößt damit gegen den hochgehaltenen Grundsatz, keine Waffen in Spannungsgebiete zu liefern. Streng genommen haben allerdings auch schon frühere Bundesregierung gegen diesen Grundsatz verstoßen. Sonst hätten sie während des Nordirland-Konflikts keine Waffengeschäfte mit Großbritannien zulassen dürfen und erst recht keine mit der Türkei, die sich zeitweise bürgerkriegsähnliche Auseinandersetzungen mit kurdischen Separatisten lieferte.

Freilich sind Großbritannien und die Türkei Nato-Partner. An diese dürfen deutsche Waffen grundsätzlich exportiert werden, ebenso wie an EU-Staaten und die „Nato-gleichgestellten Länder“ Australien, Japan, Neuseeland und Schweiz, „es sei denn, dass aus besonderen politischen Gründen in Einzelfällen eine Beschränkung geboten ist“. So steht es in den „Politischen Grundsätzen der Bundesregierung für den Export von Kriegswaffen und sonstigen Rüstungsgütern“. Für alle übrigen Länder gilt die umgekehrte Einschränkung: Es dürfen keine Kriegswaffen exportiert werden, „es sei denn, dass im Einzelfall besondere außen- oder sicherheitspolitische Interessen der Bundesrepublik Deutschland unter Berücksichtigung der Bündnisinteressen für eine ausnahmsweise zu erteilende Genehmigung sprechen“.

Grundsätze Die „Politischen Grundsätze“ sind neben dem „Gemeinsamen Standpunkt der EU betreffend gemeinsame Regeln für die Kontrolle der Ausfuhr von Militärtechnologie und Militärgütern“ die Grundlage für Entscheidungen der Bundesregierung, wobei die jeweils strengeren Regelungen, – meist sind das die deutschen – Vorrang haben. Unter anderem wird „der Beachtung der Menschenrechte im Bestimmungs- und Endverbleibsland besonderes Gewicht beigemessen“, wie es in den „Politischen Grundsätzen“ heißt. Zudem solle nicht in Länder exportiert werden, „die in bewaffnete Auseinandersetzungen verwickelt sind oder wo eine solche droht“.

Die Richtlinien sind so formuliert, dass sie immer noch einen gewissen Raum für die politische Abwägung lassen, sozusagen zwischen „schlecht“ und „noch schlechter“. Beim Ergebnis solcher Abwägungen sah sich die jeweilige Bundesregierung allerdings oft dem Vorwurf ausgesetzt, sie habe sachfremde Kriterien wie den Erhalt von Arbeitsplätzen in der Rüstungsindustrie mit einfließen lassen. So war es zuletzt beim in der schwarz-gelben Regierungszeit sich anbahnenden Panzerexport nach Saudi-Arabien, einem Land, in dem Menschenrechte wenig gelten und das zudem mitten in einer Konfliktregion liegt. Von Regierungsseite wurden damals Exporte dorthin noch immer mit der stabilisierenden Rolle Saudi-Arabiens begründet, die gerade in dieser konfliktreichen Region von hohem Wert sei.

Verfahren Politisch umstritten ist nicht nur das Ergebnis mancher Entscheidungen, sondern schon der Weg dorthin. Eine Firma, die Rüstungsgüter exportieren will, muss sich an den Bundeswirtschaftsminister wenden. Meist geschieht dies in Form einer Voranfrage, bevor ein formeller Exportantrag gestellt wird. Kommt das Ministerium, eventuell nach Rücksprache mit anderen Ressorts, zu dem Ergebnis, dass ein Export offensichtlich gegen die politischen Kriterien verstoßen würde, kann es ihn direkt ablehnen. Andernfalls bringt der Bundeswirtschaftsminister die Voranfrage oder den Antrag in den Bundessicherheitsrat ein, einen Ausschuss des Bundeskabinetts. Dieser besteht aus der Bundeskanzlerin als Vorsitzender, den Ministern für Wirtschaft, Auswärtiges, Inneres, Justiz, Finanzen, Verteidigung und wirtschaftliche Zusammenarbeit sowie dem Chef des Kanzleramts. Der gesamte Entscheidungsprozess ist geheim und bleibt es im Fall einer Ablehnung auch. Nur bei einer Genehmigung werden das Parlament und die Öffentlichkeit im Nachhinein unterrichtet.

Gegen diese Praxis läuft derzeit eine Klage der Grünen-Abgeordneten Hans-Christian Ströbele, Claudia Roth und Katja Keul vor dem Bundesverfassungsgericht. Die drei hatten im Juli 2011 von der Bundesregierung wissen wollen, ob Presseberichte stimmen, wonach der Bundessicherheitsrat die Lieferung von 200 Leopard-Kampfpanzern nach Saudi-Arabien grundsätzlich gebilligt hat. Da die Bundesregierung eine Antwort verweigerte, gingen die Abgeordneten nach Karlsruhe. Eine Entscheidung wird in nächster Zeit erwartet.

In ihrer Klage bezweifeln die Antragsteller auch, dass der Bundessicherheitsrat überhaupt über Rüstungsexporte entscheiden darf. Denn nach Artikel 26 des Grundgesetzes sei dafür die gesamte Bundesregierung zuständig. Mehrere Verfassungsrechtler, darunter der frühere Verfassungsgerichtspräsident Hans-Jürgen Papier, haben sich dieser Rechtsauffassung angeschlossen. Auch die Bundesregierung bestritt sie nicht, brachte aber in Karlsruhe vor, die Genehmigungsentscheidungen seien überhaupt nicht an den Bundessicherheitsrat delegiert worden. Dieser werde lediglich vorbereitend tätig. Das wiederum verwunderte viele langjährige Beobachter der Rüstungsexportpolitik, die stets von verbindlichen Entscheidungen des Bundessicherheitsrats ausgegangen waren.

Unterrichtung Allerdings ist dies nur ein Nebenaspekt. In der wichtigeren Frage, der Unterrichtung des Parlaments, ist die neue Bundesregierung den Klägern inzwischen entgegengekommen. Nachdem der Bundestag im Mai dieses Jahres einen Antrag der Koalitions-Fraktionen CDU/CSU und SPD namens „Mehr Transparenz bei Rüstungsexportentscheidungen sicherstellen“ 18/1334) angenommen hatte, beschloss das Kabinett im Juni eine entsprechende Änderung der Geschäftsordnung des Bundessicherheitsrates (18/1626). Über „abschließende Genehmigungsentscheidungen, denen eine Befassung des Bundessicherheitsrates vorangegangen ist“, unterrichtet die Bundesregierung nun innerhalb von zwei Wochen mehrere Ausschüsse des Bundestages schriftlich. Zusätzliche mündliche Erläuterungen sind möglich. Insoweit wurde die bisher geltende Geheimhaltungspflicht aufgehoben.

Zudem hat die Bundesregierung den Rüstungsexportbericht über die Genehmigungen des Vorjahres, der bisher immer erst zum Jahresende vorgelegt wurde, diesmal schon im Juni veröffentlicht (18/1790). Darüberhinaus soll es künftig jeweils im Herbst einen Zwischenbericht über die im ersten Halbjahr erteilten Ausfuhrgenehmigungen geben. Auskünfte über Vorentscheidungen, wie von den Klägern gewünscht, soll es allerdings auch künftig nicht geben.

Abwägung Unterdessen macht Bundeswirtschaftsminister Sigmar Gabriel (SPD) Ernst mit seiner Ankündigung zum Amtsantritt, Exportgenehmigungen in Nicht-Bündnisstaaten sehr viel restriktiver zu erteilen. Bei einem Branchentreffen Gabriels mit Managern, Betriebsräten und Gewerkschaftern der Rüstungsindustrie Anfang September wurde die Sorge um Geschäfte und Arbeitsplätze angesichts vieler abgelehnter Exportanträge deutlich. Gabriel versicherte, die Regierung habe ein Interesse an einer leistungsfähigen heimischen Rüstungsindustrie. Er habe mit Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) verabredet, dass sich die Koalition bald darauf verständigt, welche wehrtechnischen Fähigkeiten Deutschland zum Erhalt seiner Verteidigungsfähigkeit brauche.

Das Problem ist, dass die deutsche Rüstungsindustrie mit den Bestellungen der Bundeswehr und der Bündnispartner allein oft nicht auf die Stückzahlen kommt, die angesichts hoher Entwicklungskosten für eine wirtschaftliche Produktion nötig sind. Sollten also die Exporte in Drittstaaten weitgehend wegfallen und die seit dem Ende des Kalten Krieges stark zurückgegangenen Bestellungen deutscher und verbündeter Streitkräfte nicht deutlich wachsen, könnte vielen Produktlinien oder sogar ganzen Unternehmen das Aus drohen. Die Bundeswehr wäre damit sehr viel abhängiger davon, was andere Länder von ihrer Spitzentechnologie herauszugeben bereit sind.

Gabriels restriktive Rüstungsexportpolitik könnte auch mit einem Projekt von Bundeskanzlerin Angela Merkel in Konflikt geraten, der „Ertüchtigungsinitiative“. Dahinter steckt die Idee, bei gefährlichen Entwicklungen irgendwo auf der Welt nicht mit eigenen Kräften einzugreifen, sondern Partner in der Region in die Lage zu versetzen, selbst für Sicherheit zu sorgen. Ein Beispiel ist die Befähigung der Regierungstruppen in Mali, mit den islamistischen Milizen im Norden des Landes fertig zu werden. So etwas wird nicht immer nur mit Ausbildung und Beratung zu bewerkstelligen sein, sondern oft auch die Lieferung von Ausrüstung erfordern.

Andererseits kämpfen die Rebellen in Mali mit Waffen auch westlicher Herkunft, die aus den Arsenalen des gestürzten libyschen Herrschers Gaddafi stammen. Ähnlich ist es mit den Waffen, welche die IS-Kämpfer in Syrien und dem Irak aus irakischen Armeebeständen erbeutet haben. Waffen, die jetzt zum Kampf gegen sie geliefert werden, könnten in Zukunft ebenso viel Unheil anrichten. Genau damit argumentieren die Gegner solcher Waffenexporte. Denen, die wie die irakischen Jesiden und Christen akut und unmittelbar bedroht sind, dürfte eine solche Argumentation allerdings wie von einem anderem Planeten erscheinen. Peter Stützle