SÜDosteuropa : Das lange Warten

Seit der Jahrtausendwende, als die Kriege um das Erbe Jugoslawiens zum Stillstand kamen, haben die Staaten des westlichen Balkans ihre Volkswirtschaften und politische Systeme weitgehend auf die zukünftige Mitgliedschaft in der Europäischen Union ausgerichtet. Sie haben ihre Märkte geöffnet, ihre Wirtschaft privatisiert und liberalisiert, sie halten sich an die geforderte Austeritätspolitik. Reformen in Kombination mit der schrittweisen Anpassung an das Gesetzeswerk und die politischen Richtlinien und Aktivitäten der EU sollen zu Marktwirtschaften und der politischen Befähigung zur EU-Mitgliedschaft führen. Faktisch machen die Finanz- und Handelsbeziehungen, die geografische Lage und die Anbindung an die EU den Westbalkan schon längst zu einem Teil der Union - allerdings ohne Stimmrecht und mit etlichen Nachteilen.

Die soziale Ungleichheit in den Gesellschaften ist stark angestiegen, was die Länder noch anfälliger für Populismus, Nationalismus und andere antieuropäische Strömungen macht. Es hat sich eine dünne Schicht von reichen Transitionsgewinnlern gebildet, in der Mitte ist die Gesellschaft "anorektisch" und die Armut hat große Teile der früheren Mittelschicht erreicht. Die Arbeitslosigkeit ist mit durchschnittlich etwa 20 Prozent - bei der jungen Generation 50 Prozent - doppelt so hoch wie in der EU. Wie Meinungsumfragen aufzeigen, haben die jungen Menschen das Gefühl, schlechter zu leben als ihre Großeltern in der Zeit des sozialistischen Jugoslawiens. Zudem ist die private und öffentliche Verschuldung enorm gestiegen, gefördert durch die Öffnung der Volkswirtschaften zur EU, mit der etwa drei Viertel des Außenhandels erfolgt: Zwischen 2006 und 2016 hat der Westbalkan - im Vokabular der EU umfasst er Serbien und Kosovo, Bosnien-Herzegowina, Montenegro, die Republik Mazedonien sowie Albanien - ein Handelsdefizit von 97 Milliarden Euro mit der EU angehäuft. Durchweg geben die Staaten auch mehr aus, als die öffentlichen Kassen einnehmen. Die fehlenden Beträge werden durch Verschuldung, vor allem im Ausland, ausgeglichen. Das bedeutet, dass zukünftige Generationen die Rechnung bezahlen werden müssen. In der Region aber leben immer weniger Menschen, die Bevölkerung wird immer älter, viele wandern in den Westen aus. Etwa ein Viertel der Stammbevölkerung der Region, also etwa fünf Millionen Menschen, ist in den vergangenen Jahrzehnten ins Ausland gegangen.

In der Tat hat sich die "unsichtbare Hand des Marktes" bemerkbar gemacht, aber nicht so, wie in den Transitions-Blaupausen der Europäischen Union vorgesehen. Vetternwirtschaft und eine leistungsschwache öffentliche Verwaltung verhindern vielerorts die Anpassung an das politische und wirtschaftliche Umfeld in Europa. Es rächt sich die verfehlte Privatisierungspolitik der 1990er Jahre, in deren Zuge das Gemeinschaftseigentum erst verstaatlicht und dann in die Hände weniger, vor allem politisch vernetzter sogenannter "Tycoons" gelangte. Seitdem werden die Volkswirtschaften ausgeplündert.

Janusköpfige Entwicklung Letztlich hat die starke Anbindung an die EU sich als janusköpfig entpuppt: Einerseits war die Aufbau- und Entwicklungshilfe der Union nach dem Ende der jugoslawischen Nachfolgekriege von entscheidender Bedeutung. Die Umsetzung des gemeinschaftlichen Besitzstandes des EU-Rechts in den Westbalkanstaaten im Rahmen der Beitrittsvorbereitung ist das unübertroffene Modell für systemische Reformen. Andererseits haben die engen Verknüpfungen nicht den erwünschten langfristigen Entwicklungsschub gebracht. Im Gegenteil: Die Auswirkungen der Finanz- und Schuldenkrise in der EU seit 2008 waren in der Region, aufgrund der Abhängigkeit von der EU, viel stärker zu spüren. Gleichzeitig haben die Staaten keinen Zugang zu den verschiedenen Stabilisierungsinstrumenten der EU.

Insgesamt zeigt sich, dass die Region vor allem aufgrund ihrer billigen Arbeitskraft internationale Wettbewerbsvorteile erheischt, aber kaum in der Lage ist, zu wachsen und moderner zu werden. Industrien sind verschwunden, da sie der Konkurrenz aus der EU nicht standhalten konnten. Solange die monatlichen Löhne sich um 350 Euro bewegen, werden deutsche, italienische und andere Investoren Teile ihrer arbeitsaufwendigen Produktion in den Westbalkan verlagern. Ein Transfer hochwertiger Technologie findet nicht statt, sodass die Gesellschaften im Ganzen nicht "intelligenter" werden.

Angesichts des ökonomischen und sozialen Krebsgangs in der Region ist es für die politischen Eliten in der Regel eine rationale Entscheidung, dass sie ihre Legimität durch nationalistische Rhetorik und andere politische Aufwallungen versuchen zu stärken. Viel mehr können sie den Wählern ohnehin nicht anbieten, da das frühere Versprechen, zügig die Lebensbedingungen dem EU-Durchschnitt anzupassen, in absehbarer Zukunft offenbar nicht umsetzbar ist. Die Volkswirtschaften der Westbalkanländer müssten jährlich um mindestens sechs Prozent wachsen, um Ende der 2030er Jahre den EU-Durchschnitt zu erreichen, so die Analyse der Weltbank. Nach einem Jahrzehnt ohne Zuwachs liegt die durchschnittliche Wachstumsrate heute aber bei kaum drei Prozent. Die Angleichung der Wirtschaftsleistung ist notwendig, um Demokratie und Rechtsstaatlichkeit zu stärken - eine Bedingung für den EU-Beitritt. Die mangelnden Erfolge der EU-Erweiterungspolitik im Westbalkan sind nicht schönzureden, auch wenn in Brüssel auf die Eröffnung neuer Verhandlungskapitel mit Montenegro und Serbien oder auf das 4. Gipfeltreffen führender EU-Staaten mit den Beitrittskandidaten im Rahmen des "Berliner Prozesses" in Triest am 12. Juli dieses Jahres verwiesen wird. Viele Menschen in der Region hegen den Verdacht, dass die EU ihrer Region einzig dann Aufmerksamkeit schenkt, wenn sie als Krisenherd herhalten kann, der Risiken für die EU birgt: als Migrationskorridor, als Hort organisierter Kriminalität, Rückzugsgebiet islamistischer Gewalttäter oder als Nebenschauplatz der Auseinandersetzungen des Westens mit Moskau. In dieser Situation ist die weitere EU-Integration für die Menschen in Südosteuropa kein Versprechen mehr. Ein Blick zum Nachbarn Griechenland, die Brexit-Katastrophe oder den Verfall der Demokratie in Polen und Ungarn nährt ihre Zweifel zusätzlich, ob das derzeitige EU-Modell das passende für sie ist.

Perspektive erforderlich Was die EU-Beitrittskandidaten im Westbalkan dringend brauchen, ist eine Entwicklungsperspektive und mehr öffentliche Investitionen, um die jährliche Wachstumsrate zu verdoppeln. Dafür müsstem sie bald Zugang zu den EU-Strukturfonds erhalten, sich an EU-Finanzstabilitätsmechanismen beteiligen dürfen und in jeder weiteren Hinsicht als Teil des EU-Integrationsprojekts behandelt werden. Es liegt im wirtschaftlichen Eigeninteresse der EU, dass die Region attraktiver für Handel und Investitionen wird und die Verkehrs-, Energie- und Digitalnetze in Südosteuropa zusammenwachsen. Dann würde auch der Migrationsdruck aus der Region nachlassen. Der mögliche politische Gewinn liegt ebenso klar auf der Hand: Die Stärkung der regionalen Sicherheit in Südosteuropa würde das Ansehen der EU in Zeiten stärken, da die Geopolitik wieder an Bedeutung gewonnen hat. Das EU-Demokratiemodell könnte neue Anziehungskraft entfalten und damit den Einfluss anderer Akteure wie Russland, der Türkei oder islamischer Staaten - und auch der unberechenbaren Trump-Administration in den USA - eindämmen.

Die Neuausrichtung der Politik gegenüber Südosteuropa muss jetzt vorbereitet werden. Im Jahr 2019 beginnt ein neuer "institutioneller Zyklus" der EU mit Europawahlen, einer neuen Kommission und einem neuen EU-Haushalt. Ziel der künftig 27 EU-Staaten sollte die Integration der Länder des westlichen Balkans sein. Mit einem Erfolg ihres Wirtschafts- und Sozialmodells in der Region würde die EU zu neuer Strahlkraft als strategisch denkender und handelnder Akteur gelangen, der es schafft, die Lebensbedingungen in Europa tatsächlich anzugleichen. Dusan Reljic

Der Autor leitet das Brüsseler Büro der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) in Berlin.