eisenbahn I
Jörg Kürschner
Weichen gestellt

Die Schiene als Verkehrsträger wird aufgewertet

Wer aufgrund der komplizierten Regierungsbildung in Berlin einen Stillstand der Politik beklagt, dem sei ein Blick in die niedersächsische Stadt Wolfsburg empfohlen. In der traditionsreichen Autostadt hat im November die Verkehrsministerkonferenz (VMK) der 16 Länder getagt und parteiübergreifend ein "Nationales Investitionsprogramm Mobilität" mit einem jährlichen Volumen von fünf Milliarden Euro gefordert. Mit dieser Summe soll die Mobilität in Deutschland zehn Jahre lang nachhaltig modernisiert werden. Nachhaltig. Deshalb geht es den Ressortchefs insbesondere um eine Stärkung des Verkehrsträgers Schiene. So soll der öffentliche Personennahverkehr ausgebaut und der Schienengüterverkehr gestärkt werden, indem Bahnstrecken elektrifiziert und erweitert sowie marode Bahnhöfe instandgesetzt werden. Ein ehrgeiziges 50-Milliarden-Programm für die neue Bundesregierung. Wird es umgesetzt?

Gewaltiger Handlungsbedarf Der umfangreiche Forderungskatalog macht zumindest den gewaltigen Handlungsbedarf deutlich, der mit einer Reform des Schienenverkehrs verbunden ist. Zwischen den Parteien unumstritten ist eine Aufwertung des Verkehrsträgers Schiene, der trotz jahrzehntelanger Bemühungen nach wie vor im Schatten des Verkehrsträgers Straße steht. Dies gilt insbesondere für den Güterverkehr. Seit langem bemüht sich die Politik um Änderung. Mit überschaubarem Erfolg, so dass manche Praktiker und Wissenschaftler das Postulat einer "Verlagerung des Verkehrs von der Straße auf die Schiene" resigniert als Floskel bezeichnen. Gleichwohl bestimmt dieses Ziel die verkehrspolitische Debatte seit Jahrzehnten. Kürzlich hat der Vorstandsvorsitzende der Deutschen Bahn (DB), Richard Lutz, anlässlich der Berufung von neuen Mitgliedern des Vorstands bekräftigt: "Gemeinsam werden wir uns dafür einsetzen, noch mehr Menschen und Güter auf die Schiene zu bekommen". Über das Thema "Verlagerung" ist eine kaum überschaubare Zahl von Gutachten veröffentlicht und diskutiert worden. Zugleich wurde in einer Reihe von Kommissionen nach Antworten gesucht, wie durch eine entsprechende Gewichtung der Verkehrsträger dem rasant steigenden Bedürfnis nach Mobilität von Menschen und Gütern Rechnung getragen werden kann.

Bis heute große Bedeutung hat in diesem Zusammenhang die von dem früheren Bundesbahn-Vorstand Wilhelm Pällmann geleitete "Kommission Verkehrsinfrastrukturfinanzierung". Die so genannte Pällmann-Kommission wurde im September 1999 von der Bundesregierung einberufen. Ihre Aufgabe war es, Möglichkeiten zur langfristigen Finanzierung der Bundesverkehrswege außerhalb des Bundeshaushalts zu prüfen und konkrete Schritte vorzuschlagen. Entsprechende Vorschläge präsentierte das Gremium in seinem Schlussbericht im September 2000. Die Experten stellten der Politik die entscheidende Zukunftsfrage nach einer gesicherten Finanzierung aller Verkehrswege. Bezogen auf die Schiene hieß dies: "Wie viel Bahn will sich die Bundesrepublik leisten? Wie muss die Bahn aussehen, die sie sich leisten will? Wie müssen die verkehrspolitischen Rahmenbedingungen aussehen, damit sie sich die Bahn, die sie sich leisten will, auch leisten kann?" Das Gutachten von damals ist weiterhin aktuell, denn die Mobilität in Deutschland ist seit dessen Veröffentlichung auf immer neue Rekorde gestiegen. 600 Millionen Tonnen Güter wurden 2016 auf der Schiene transportiert, 2,6 Milliarden Fahrgäste haben die Züge des Nah- und Fernverkehrs benutzt.

Hintergrund der Expertise war die spätestens seit Beginn der neunziger Jahre zunehmende Diskrepanz zwischen den Haushaltsmitteln für die Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur und dem Bedarf für eine qualifizierte Substanzerhaltung sowie den weiteren Ausbau der Bundesverkehrswege im Rahmen der europäischen Verkehrsnetze. Lange Jahre hieß es "Bildung statt Beton" mit der Folge, dass die Verkehrsinfrastruktur chronisch unterfinanziert war. Mit der von der Kommission vorsichtig geschätzten Finanzlücke von rund 7,5 Milliarden D-Mark jährlich für die dringendsten Bau- und Unterhaltungsmaßnahmen bei der Schiene, Straße und Wasserstraße wurden die Versäumnisse der Verkehrspolitik offenkundig. Für die Schiene wurde eine Finanzierungslücke von jährlich rund drei Milliarden Euro errechnet. Die Expertise erhöhte den Handlungsdruck auf die Politik beträchtlich, nicht zuletzt wegen des Verlagerungsziels, die Bahn finanziell zu stärken. Die Diskussion gewann 2004 zusätzlich an Fahrt, als eine halbe Milliarde Euro Schieneninvestitionsmittel nicht verbaut werden konnten, weil die Mittel zu spät freigegeben worden waren. Das oft beschworene Verlagerungsziel rückte in weite Ferne.

Um derartige Pannen künftig zu vermeiden, haben Bund und Bahn 2008 erstmals die Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuFV) abgeschlossen. Der Vertrag sah Ersatzinvestitionen des Bundes von 2,5 Milliarden Euro jährlich vor. Die DB verpflichtete sich, jährlich mindestens 500 Millionen Euro an Eigenmitteln für das bundeseigene Schienennetz sowie eine bis 1,25 Milliarden Euro an weiteren Mitteln aufzubringen. Neu- und Ausbauten sind nicht Gegenstand des Vertrages. Im Rahmen der fünfjährigen Laufzeit standen insgesamt 973 Millionen Euro für Verbesserungen und Ausbaumaßnahmen des Schienenpersonennahverkehrs zur Verfügung. Die DB ist seitdem nicht mehr von jährlichen Überweisungen des Bundes abhängig, sondern hat mit der LuFV eine feste Finanzierungsbasis.

Nach schwierigen Verhandlungen trat zu Jahresbeginn 2015 die Folgevereinbarung LuFV II mit wiederum fünfjähriger Laufzeit in Kraft. Der Bund steigerte nunmehr seinen Finanzierungsanteil auf durchschnittlich vier Milliarden Euro pro Jahr für Ersatzinvestitionen. Die DB stellt jährlich durchschnittlich 1,5 Milliarden Euro an Eigenmitteln für Instandhaltung zur Verfügung. Die Gewinne der DB-Eisenbahn-Infrastrukturunternehmen werden vollständig an den Bund überwiesen und von diesem ohne Abstriche in die Infrastruktur investiert. Für 2020 ist der Abschluss der LuFV III vorgesehen. Die Verhandlungen dazu sollen im kommenden Jahr aufgenommen werden.

Im Fokus der Politik stehen auch die nichtbundeseigenen Eisenbahnunternehmen (NE-Bahnen), die sich also nicht mehrheitlich im Besitz des Bundes befinden. Die NE-Bahnen werden meist von privaten Investoren oder auch von der öffentlichen Hand (Länder, Kreise, Städte) getragen. Die Bedeutung der NE-Bahnen ist seit der Bahnreform der 1990er Jahre erheblich gestiegen. Im Schienengüterverkehr können sie aktuell auf einen Marktanteil von 36 Prozent verweisen. Ihre Finanzierungsbasis ist das Schienengüterfernverkehrsnetzförderungsgesetz (SGFFG). Im November hat der Bundesrat der Forderung der Unternehmen nach höheren Mitteln entsprochen. Seit 2013 waren vom Bund jährlich 25 Millionen Euro Fördermittel zur Verfügung gestellt worden, die jedoch ähnlich wie bei der DB vor Abschluss der LuFV nicht ausgeschöpft wurden. 2015 reduzierte der Bundestag den Zuschuss um 20 Prozent, die Länder haben jetzt erweiterte Förderungsmöglichkeiten für die NE-Bahnen beschlossen. Wann sich der Bundestag mit der Gesetzesinitiative der Länderkammer beschäftigt, ist derzeit offen.

Die Branchenverbände erkennen an, dass die Politik den Verkehrsträger Schiene in den vergangenen Jahren gestärkt hat. Gleichwohl beklagen sie Wettbewerbsnachteile gegenüber der Straße. Der Interessenverband Allianz pro Schiene, ein Bündnis von fast zwei Dutzend Umwelt- und Verkehrsorganisationen, kritisiert eine einseitige finanzielle Belastung der Schiene durch die Trassengebühren. "Alle Züge zahlen auf allen Trassen für jeden Kilometer Schienenmaut, der Lkw lediglich auf Autobahnen und einigen Bundesstraßenabschnitten Maut - und dies auch erst ab einem zulässigen Gesamtgewicht von 7,5 Tonnen", sagt Verbandsgeschäftsführer Dirk Flege. Die Maut solle endlich wegen ungleicher Wettbewerbsbedingungen für alle Lastkraftwagen ab 3,5 Tonnen gelten, ihr Geltungsbereich müsse auf alle Straßen ausgeweitet werden. Ab Mitte 2018 wird das gesamte, 39.000 Kilometer lange Straßennetz mautpflichtig sein - so das Anfang 2017 von Bundestag und Bundesrat gebilligte Gesetz. Nicht betroffen sind kleinere Lkw zwischen 3,5 und 7,5 Tonnen sowie Fernbusse. In ihrem Wahlprogramm lehnt die SPD eine Lkw-Maut für kleinere Lkw als mittelstandsfeindlich ab, CDU/CSU vermeiden eine konkrete Aussage.

Masterplan Die Große Koalition hat in der vergangenen Wahlperiode wichtige Weichen in Richtung Schienenverkehr gestellt. So wurde im Rahmen des Masterplans Schienengüterverkehr beschlossen, die Trassenpreise zu halbieren und ein Forschungsprogramm zur Bahn-Modernisierung aufzulegen. Im vorläufigen Haushalt für 2018 wurden allein für die Reduzierung der Trassenpreise 350 Millionen eingeplant. Vorgesehen ist außerdem eine Abgabenentlastung beim Bahn-Strom sowie ein Streckenausbau. Das Bahn-Forschungsprogramm soll sicherstellen, dass die technische Entwicklung auf der Schiene mit der auf der Straße mithalten kann. Die Allianz pro Schiene wie auch der Verband Deutscher Verkehrsunternehmen (VDV) fordern indes eine Halbierung der Trassenpreise auch für den Personenverkehr. Die DB griff den Vorstoß auf. "Es wäre ein starkes Signal der Politik zur Stärkung des Schienenpersonenverkehrs", sagte Infrastruktur-Vorstand Ronald Pofalla. Nach internen Schätzungen des Konzerns würde eine Halbierung der Trassenpreise im Personenverkehr den Bund 400 bis 500 Millionen Euro kosten. Im Wahlprogramm von CDU/CSU wird versprochen, sich insgesamt für "verbesserte Wettbewerbsbedingungen für das umwelt- und klimafreundliche System Schiene" einzusetzen. Die SPD kündigt dagegen eine Schienenmautsenkung auch für den Personenverkehr an.

Immer wieder hat die geschäftsführende Bundesumweltministerin Barbara Hendricks (SPD) kritisiert, der Verkehrssektor habe als einziger bislang keinen Beitrag zum Klimaschutz geleistet. Der Treibhausgasausstoß des Verkehrs liegt noch genauso hoch wie 1990. Der Anteil der umweltfreundlichen Bahnen am Güterverkehr insgesamt ist 2016 auf unter 18 Prozent gesackt, der Lkw hat einen Anteil an der Verkehrsleistung von mehr als 70 Prozent. Erst Ende November hatte Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) auf dem "Dieselgipfel" die Notwendigkeit einer Verkehrswende in Deutschland unterstrichen. Die Verkehrspolitik einer neuen Regierung werde stark vom Klimaschutz geprägt sein, prognostizieren die Fachpolitiker in den Bundestagsfraktionen.