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UN
Marc Engelhardt
Die Menschheitsaufgabe

Zum 75. Jubiläum gibt es einen Überschuss an Problemen - und einen Mangel an multilateralen Lösungen

Für den 75. Geburtstag der Vereinten Nationen hatte sich António Guterres zweifellos bessere Zeiten gewünscht. Trotzdem betonte der UN-Generalsekretär zur Eröffnung der UN-Vollversammlung am 21. September vor den virtuell zugeschalteten Staats- und Regierungschefs zunächst die Erfolge des Staatenbunds: Ein dritter Weltkrieg sei verhindert worden, Kolonien befreit, die Apartheid besiegt und Millionen Menschen durch humanitäre Hilfe gerettet worden - unter anderem. Dennoch bleibe Entscheidendes zu tun. So sei das Schaffen von Gleichberechtigung eine der größten menschenrechtlichen Herausforderungen. "Der Klimakollaps steht bevor. Die Artenvielfalt kollabiert. Die Armut steigt wieder. Hass breitet sich aus. Geopolitische Spannungen nehmen zu." Auch 2020 befinde sich die Welt nur einen Wimpernschlag von einem möglichen Einsatz von Nuklearwaffen entfernt, während digitale Technologien Chancen, aber auch neue Bedrohungen geschaffen hätten. Schließlich habe die Corona-Pandemie die Verletzlichkeit der Welt offenbart. Guterres' Bilanz: "Wir haben heute einen Überschuss an multilateralen Bedrohungen und ein Defizit an multilateralen Lösungen."

»Ein Neuanfang « Mit dem Ziel, gemeinsam als Weltgemeinschaft nach Lösungen zu suchen, hatten Vertreter von 50 Staaten in San Francisco die UN-Charta ausgehandelt, die am 24. Oktober 1945 in Kraft trat. Die meisten Staaten lagen damals noch in den Trümmern, die der zweite Weltkrieg hinterlassen hatte. Nur wenige Monate später, am 17. Januar 1946, eröffnete der Australier J.O. Makin die erste Sitzung des UN-Sicherheitsrats. Und der UN-Botschafter der USA, Edward Stettinus, rief dazu auf, die Charta mit Leben zu füllen: "Herr Präsident, heute beginnt die Geschichte des Sicherheitsrats. Es wird eine entscheidende Geschichte für die Menschheit sein. Es ist ein Neuanfang im Streben nach Frieden und Sicherheit. Viele Niederlagen liegen hinter uns, und viele Schwierigkeiten liegen vor uns. Diesmal aber können wir es uns nicht leisten, zu versagen."

Die Verabschiedung der UN-Charta hatte eine lange Vorgeschichte, die nicht arm an Anekdoten ist. Der Historiker Pierre-Étienne Bourneuf, der das Archiv der Vereinten Nationen im Genfer Völkerbundpalast leitet, schmunzelt besonders, wenn er an die Umstände des Namens der Organisation zurückdenkt: Es geschah 1942 in einem Badezimmer im Weißen Haus. "Der britische Premier Winston Churchill hatte mitten im Krieg den Ozean überquert, um US-Präsident Roosevelt zu treffen", zitiert Bourneuf aus den Akten. Beide hätten nach einem griffigen Namen für einen Bund der Staaten gesucht, die gegen Hitler und seine Verbündeten kämpften. Eines Morgens habe Roosevelt eine zündende Idee gehabt, mit der er den verdutzten Churchill überraschte, während dieser in der Badewanne lag. "Roosevelt ging einfach ins Badezimmer und fragte: Was hältst Du von 'Vereinte Nationen'? Und Churchill sagte: Okay."

Ihre Strukturen übernahmen die UN weitgehend vom bestenfalls glücklos genannten Völkerbund, der 1946 aufgelöst wurde. Im Weiteren hätten sich die UN aber weitgehend emanzipiert, urteilt Archivar Colin Wells. "Ich glaube, die UN haben es weitgehend erfolgreich geschafft, nicht so eurozentrisch zu sein. Die Strukturen sind gleichberechtigter, und die Rechte der kleineren Staaten sind stärker geschützt." Allerdings gab es auch Krisen, allen voran der Völkermord 1994 in Ruanda, der von den UN nicht verhindert wurde.

Das "Zusammenwirken aller Völker, um den Weltfrieden zu wahren", wie es in der UN-Charta heißt, währte ohnehin nicht lange. Schon 1945 hatte sich der Ost-West-Konflikt abgezeichnet, der sich mit der Gründung von Nato und Warschauer Pakt zum Kalten Krieg ausweitete. Der Ton auch innerhalb der Vereinten Nationen wurde rauer. Und führte zu Eklats wie diesem: In der UN-Vollversammlung 1960 donnerte der sowjetische Staats- und Parteichef Nikita Chruschtschow mit einem Schuh aufs Rednerpult und beschimpfte einen Vertreter der Philippinen als "amerikanischen Speichellecker" und "Imperialistenknecht". Ungeachtet der lauten Worte aber hätten die UN erfolgreich ihre Rolle als Friedensbewahrer weitergeführt, sagt der Historiker Bourneuf und zitiert aus zwei Briefen vom Januar 1963, die in seinem Archiv lagern. "Einer stammt vom amerikanischen, einer vom sowjetischen Botschafter. Beide danken dem damaligen UN-Generalsekretär Sithu U Thant für seine Vermittlerrolle während der Kubakrise im Oktober des Vorjahres. In Geschichtsbüchern ist davon keine Rede. Und das zeigt, dass die UN ihre wichtigste Arbeit gerade hinter den Kulissen macht."

Konkurrenz der Blockmächte Der globale Kampf der Systeme wurde auch und vor allem über die Entwicklungsländer ausgetragen. 1964, bei der ersten UN-Konferenz für Handel und Entwicklung UNCTAD in Genf, organisierten sich die "blockfreien" Staaten, von denen viele gerade erst unabhängig geworden waren, in der Gruppe der 77, kurz G7. Dort und innerhalb der von den G77 dominierten UNCTAD mussten sich die Blockmächte USA und Sowjetunion um Stimmen und Unterstützung bemühen. Das erlebte auch der inzwischen pensionierte UNCTAD-Direktor Taffere Tesfachew in seiner täglichen Arbeit. "Die beiden Lager im Kalten Krieg kamen auf die G77 zu und warben um Unterstützung, immer wenn es um größere UN- und multilaterale Angelegenheiten ging. So schafften es die Entwicklungsländer, viele ihrer Ideen im Rahmen der UN durchzusetzen." Ein Beispiel: Zollvorteile, die Waren aus Entwicklungsländern wettbewerbsfähiger machten. Als Ende der 1980er Jahre der eiserne Vorhang fiel, sei der Einfluss der Entwicklungsländer, zu denen zu diesem Zeitpunkt auch noch Brasilien, Mexiko, Malaysia oder China gehörten, zugunsten westlicher Industriestaaten zurückgegangen, so Tesfachew. Erst seit einigen Jahren wachse er wieder.

Diesmal ist es China, die zweitgrößte Volkswirtschaft der Welt, das sich um sie bemüht. Das Gründungsmitglied der G77, der China bis heute angehört, nutzt die Erfahrung aus dem Kalten Krieg und vergibt große Kredite selbst an die ärmsten Länder der Welt. "Ein gutes Beispiel ist Ostafrika, um das sich China und die USA gleichermaßen bemühen. Die Chinesen haben jetzt eine Militärpräsenz in Dschibuti und unterhalten Handelsbeziehungen. Sie investieren viel, das macht die USA nervös. Die USA haben erkannt, dass China seine Wirtschaftsmacht einsetzt, um politisch präsent zu sein und Einfluss auszuüben."

Die russische Ökonomin Tatjana Valovaya, die als UN-Untergeneralsekretärin die Vereinten Nationen in Genf leitet, warnt wie Guterres vor einem neuen Kalten Krieg, diesmal zwischen China und den USA. "Wir können es uns wirklich nicht erlauben, dass die Welt wieder in zwei Blöcke zerfällt. Es mag mit der Wirtschaft beginnen und mit Technologie, aber dann führt es zu einer geopolitischen Krise."

Im Gegensatz zu New York, wo im UN-Sicherheitsrat oft der politische Streit im Vordergrund steht, gilt Genf als Ort der leisen diplomatischen Töne. Während der Sicherheitsrat in New York sich nicht über Wege aus der Krise in Syrien oder im Jemen einigen kann, werden in Genf für beide Länder Friedensverhandlungen geführt. Auch nach Jahren allerdings ohne konkretes Ergebnis. Insgesamt 12.000 Treffen finden jedes Jahr in den getäfelten Sälen des Völkerbundpalasts statt. 175 der 193 UN-Mitgliedstaaten sind in Genf mit eigenen Botschaften präsent. Eigentlich perfekte Bedingungen für globale Verhandlungen. Doch seit März hat die Corona-Pandemie die Genfer Diplomatie zu einem abrupten Halt gebracht. Manche Meetings werden digital durchgeführt, aber auf Dauer sei das keine Lösung, glaubt Valovaya. "Die Diplomatie kann ohne physische Treffen nicht überleben. Die Grundlage von Verständigung ist Vertrauen. Und das baut man nur auf, wenn man sich persönlich in die Augen sehen kann." Der Menschenrechtsrat tagte deshalb stets auch in Präsenz.

Valovaya will den Genfer Völkerbundpalast zu einem "Exzellenzentrum für hybride Diplomatie" umbauen. Doch dazu bräuchte es wohl mehr als nur modernste Technik. Es ist auch ein Umdenken nötig, bei Botschaftern ebenso wie bei UN-Diplomaten. Es bräuchte neue Regeln, neue Abläufe in einer notorisch konservativen Profession. Dazu kommt: Die Corona-Pandemie erschwert nicht nur die Arbeitsweise der UN. Sie erschwert mindestens im gleichen Maß die Ziele, die die Organisation verfolgt - allen voran die 2015 beschlossene Nachhaltigkeitsagenda. Sie soll bis 2030 Krieg, Hunger, Armut, Krankheit, Klimakrise und Entwicklungsnotstand lindern. "Die Pandemie hat uns gezeigt, dass die Umsetzung der Nachhaltigkeitsziele wichtiger ist als je zuvor", sagt Valovaya. "Diejenigen, denen es vor Corona schon am schlechtesten ging, sind seit der Pandemie noch ärmer und gefährdeter. Das betrifft viele Frauen überall auf der Welt, viele Minderheiten und wirtschaftlich Benachteiligte. Sie verlieren als erste ihre Jobs und sind die letzten, die mit Gesundheitsversorgung rechnen dürfen." Doch angesichts nationaler Rettungspakete, einbrechender Steuereinnahmen und einer drohenden Weltwirtschaftskrise gilt als völlig unklar, ob der zur Umsetzung nötige internationale, finanzielle Kraftakt gelingen kann.

Als noch unwahrscheinlicher gelten die großen Reformen innerhalb der Vereinten Nationen, etwa im Sicherheitsrat. Seit Jahren setzt sich nicht nur Deutschland dafür ein, dass das Gremium erweitert wird und nicht mehr nur die Vetomächte USA, China, Frankreich, Großbritannien und Russland dauerhaft darin vertreten sind. Jeder einzelne von ihnen kann seit 75 Jahren jede Resolution blockieren. Von Handlungsunfähigkeit ist immer häufiger die Rede, weil die Staaten ihr Recht nutzen. In diesem Umfeld hatte Deutschland es in den vergangenen zwei Jahren nicht leicht, seinen nichtständigen Sitz im Sicherheitsrat zu nutzen. China und Russland, aber auch die USA unter ihrem UN-kritischen Präsidenten Donald Trump blockierten viele Vorstöße. Dass Deutschland erreichte, dass der Zugang für humanitäre Helfer im Bürgerkriegsland Syrien wenigstens ein wenig offen blieb, galt da schon als Erfolg. Der ständige Vertreter Deutschlands im UN-Sicherheitsrat, Christoph Heusgen, engagierte sich zudem für eine politische Lösung in Libyen, flankiert von einer "Berliner Konferenz" im Januar dieses Jahres. Und er brachte Themen auf die Tagesordnung, die Deutschland wichtig waren: Der Kampf gegen sexuelle Gewalt in Konflikten, zu dem eine Resolution verabschiedet wurde, sowie die Klimakrise, zu der Bundesaußenminister Heiko Maas (SPD) im Juli eine Sitzung des Sicherheitsrats leitete. Auch wenn eine entsprechende Resolution vorerst scheiterte, hoffen Diplomaten in New York, dass die neue US-Administration unter dem gewählten Präsidenten Joe Biden die deutsche Vorlage nutzen und sich für das Thema im Sicherheitsrat stark machen wird.

Generell dürften nicht nur in New York und Genf viele UN-Vertreter aufgeatmet haben, dass ihnen eine zweite Trump-Amtszeit erspart bleibt. Die USA waren unter Trump von einer Stütze des UN-Systems zu einem der härtesten Kritiker geworden. Der Ausstieg der USA unter anderem aus dem Pariser Klimaabkommen und dem Menschenrechtsrat hatte die Organisation schwer getroffen. In die Bresche sprang China. Dass Peking sich aktiver in den UN und auch im Sicherheitsrat engagiert, ist auch eine Folge des Rückzugs der USA und dürfte die Zukunft der UN maßgeblich prägen. Denn China schweben grundsätzlich andere Vereinte Nationen vor, in denen etwa das Thema Menschenrechte keine Rolle mehr spielen dürfte.

Auf Deutschland konnte sich Guterres dagegen während seiner Amtszeit immer verlassen. Das starke Engagement der Bundesrepublik auf globaler Ebene dürfte somit ein Thema seiner Rede sein, die er am 18. Dezember vor dem Bundestag halten wird. Deutschland wird auch nach seiner Zeit im Sicherheitsrat gebraucht. An globalen Herausforderungen für die kommenden Jahre mangelt es nicht.

Der Autor berichtet seit 2010 aus Genf über die Vereinten Nationen, unter anderem für den Deutschlandfunk.

Aus Politik und Zeitgeschichte

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