Gesetzgebung mit Kurzstreckenticket : So funktionieren Omnibus-Gesetze

Gesetzgebung kann mühsam sein: Referentenentwurf, Verbändeanhörung, Kabinettsbeschluss, erster Durchgang im Bundesrat, erste Lesung im Bundestag, Beratungen in den Fraktionen und in den Ausschüssen, Sachverständigenanhörung, Beschlussempfehlung des Ausschusses und so weiter. Beschlüsse eines Koalitionsausschusses brauchen auf diesem Wege Monate von der Idee bis zur Unterschrift des Bundespräsidenten unter das ausgefertigte Gesetz.

Doch es gibt auch eine andere und vor allem kürzere Möglichkeit für die Regierungsfraktionen, ein Vorhaben ins Gesetzblatt zu bekommen - das sogenannte Omnibusgesetz. Bei einem Omnibusverfahren (von lateinisch omnibus 'für alle’) werden Artikel und Paragrafen an einen anderen Gesetzentwurf während der Ausschussberatung angehängt. Ähnlich wie Fahrgäste mit Kurzstreckenticket, die bei einer Buslinie erst ein paar Stationen vor dem Endhalt zusteigen. Das Ziel: Mit der Verfolgung des einen Omnibusverfahrens werden gleichzeitig alle darin enthaltenen Vorgänge weiter verfolgt.

Wie funktioniert ein Omnibusverfahren?

Die Regierungskoalition will mit einer Art „Kurzstreckenticket“ eine Idee ins Gesetzblatt bringen – ohne die Mühen, die das reguläre Gesetzgebungsverfahren erfordert. 

Bei einem solchen Omnibusgesetz entfällt für den ergänzten Teil die erste Lesung: Die Änderung wird an eine andere Gesetzesvorlage kurz vor der Schlussberatung im Ausschuss angehängt, häufig findet keine Anhörung von Sachverständigen für diesen Teil statt. 

Kürzlich nutzten Union und SPD ein Omnibusverfahren um die geplante 1.000 Euro Entlastungsprämie für Arbeitnehmer schnell auf den Weg zu bringen. Hierzu hingen sie dem Entwurf eines "Neunten Gesetzes zur Änderung des Steuerberatergesetzes einen entsprechenden Änderungsantrag an. Das Gesetz passierte so im Eiltempo den Bundestag, scheiterte schlussendlich allerdings an dem Veto des Bundesrats.

Beispiele aus der Parlamentspraxis

Auch in den vergangenen Legislaturperioden gab es verschiedene Fälle, in denen Gesetze per Omnibusverfahren eingebracht wurden: 

Während der Covid-19-Pandemie wurde das Verfahren mitunter angewandt, um Änderungen am Infektionsschutzgesetz schnell durchs Parlament zu bringen. Ein Gesetzentwurf zum Stiftungsrecht wurde in der Ausschussberatung im Juni 2021 um zwei Artikel ergänzt. Auch ein Gesetz zur Wiederaufbauhilfe nach der Flutkatastrophe im Juli 2021, das in der letzten regulären Bundestagssitzung der 19. Wahlperiode verabschiedet wurde, enthielt Änderungen des Infektionsschutzgesetzes. Bei der Schlussabstimmung bestand die Opposition allerdings darauf, über diese beiden Teile des Gesetzes getrennt abzustimmen. 

Im Sommer 2017 nutzte die Regierungskoalition zwei Gesetzesvorhaben zur Strafrechtsreform, das unter anderem den Führerschein-Entzug bei Nicht-Verkehrsdelikten ermöglicht, um die Rechtsgrundlagen für Quellen-Telekommunikationsüberwachung und Online-Durchsuchung zu schaffen. Allzu oft kommt das Omnibusverfahren insgesamt nicht vor: Es ist vor allem dann ein beliebtes Mittel, wenn die Zeit knapp ist, beispielsweise kurz vor dem Ende einer Wahlperiode. 

Das ist die Kritik der Opposition am Verfahren

Bei Omnibusgesetzen werden somit Regeln umgangen, die für die Einbringung und das Verfahren von Vorlagen gelten. Auf diese Weise könnten Mitwirkungsrechte und Fristen außer Kraft gesetzt werden. 

Die Oppositionsfraktionen kritisierten solche Omnibus-Änderungsanträge, weil sie es ihren Abgeordneten aufgrund der Fülle der Themen unmöglich machen, sich ernsthaft damit zu befassen. Diesen Ärger über den Ablauf des Verfahrens und die aus Sicht der Opposition zu späte Information über neue Aspekte riskieren die Regierungsfraktionen meist nur, wenn sie es eilig haben. 

Diese gesetzgeberischen Spielräume lässt das Grundgesetz dem Bundestag

Was sagt das Grundgesetz dazu? Es enthält keine ausdrücklichen Bestimmungen zu einem Omnibusgesetz. Die Vorgaben zur Gesetzgebung sind kurz: Die Bundesgesetze werden vom Bundestag beschlossen, heißt es in Artikel 77. Und Artikel 76 verlangt, der Bundestag habe über die Vorlagen in angemessener Frist zu beraten und Beschluss zu fassen. Wie beraten wird, entscheidet der Bundestag autonom selbst. Änderungsanträge müssen in einem Sachzusammenhang mit der zu ändernden Vorlage stehen. Wann der noch gegeben ist und wann nicht, ist im Einzelfall oft schwer zu entscheiden. 

„Ein unmittelbarer Sachzusammenhang ist anzuerkennen, falls die Ergänzungen am Gesetzgebungsgrund oder an den Gesetzgebungszielen der ursprünglichen Vorlagen anknüpfen“, schrieb bereits 1984 Bundestagspräsident Philipp Jenninger (CDU) an die Vorsitzenden der Ausschüsse. Unzulässig wäre es nach den Worten des damaligen Präsidenten, „wenn gesetzgeberisch zu lösende Probleme in einem Antrag zur Änderung oder Ergänzung einer Gesetzesvorlage aufgegriffen würden, die weder vom ursprünglichen Gesetzgebungsgrund noch von den ursprünglichen Gesetzgebungszielen erfasst werden.“ In diesen Fällen bedarf es vielmehr einer ordnungsgemäßen Gesetzesinitiative, stellte der Bundestagspräsident fest. Bei Streit darüber müsse jeweils im Plenum mit Mehrheit darüber entschieden werden. 

Verfassungsrechtlerin Frauke Brosius-Gersdorf, Professorin an der Universität Potsdam, schreibt im anerkannten Grundgesetz-Kommentar „Dreier“ dagegen, es erschiene „als unnötige Förmelei, dem Bundestag und seinen Ausschüssen bei der Umgestaltung von Gesetzesvorlagen Grenzen zu setzen“. Sie kommt zu dem Schluss, ein „Denaturierungsverbot“, also ein Verbot, Gesetzesvorlagen umfassend umzugestalten, gelte für den Bundestag und seine Ausschüsse nicht. 

Die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestages sahen in einem Gutachten aus dem Jahr 2020 daher einen großen Spielraum, den das Grundgesetz dem Bundestag bei einem Omnibus-Verfahren belässt. 

Wenn Omnibusgesetze scheitern

Einen Gesetzentwurf per Omnibusverfahren in den Bundestag einzubringen, ist noch lange kein Garant dafür, dass am Ende des Prozesses auch ein beschlossenes Gesetz steht. Das Gesetz kann - wie jeder andere Entwurf auch - von den Abgeordneten abgelehnt werden. 

Verpasst ein Omnibusgesetz die parlamentarische Mehrheit, hat dies Folgen für das gesamte Gesetzespakt. Denn wird der Entwurf im Bundestag oder Bundesrat abgelehnt, scheitert zunächst das gesamte Vorhaben und keiner der enthaltenen Einzelentwürfe tritt in Kraft. In diesem Fall bleibt den Fraktionen die Möglichkeit, das Gesetzgebungsverfahren mit einem neuen Entwurf von vorn zu starten - Einzelfahrt statt Kurzstrecke sozusagen.