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Erich Rathfelder
Der fremdbestimmte Staat

BOSNIEN-HERZEGOWINA Das Dayton-Abkommen hat Frieden geschaffen - und Verunsicherung

Die Geduld Europas mit Bosnien und Herzegowina ist begrenzt. So lauten - jedenfalls sinngemäß - viele Aussagen von Besuchern aus den Parlamenten Europas oder der EU-Bürokratie in Sarajewo. Endlich sollten die Bosnier selbst Verantwortung für ihr Schicksal übernehmen, ist die verbreitete Meinung vieler europäischer Funktionsträger. Weitere Schritte auf dem Weg in die EU könnten nur mit Reformanstrengungen der Bosnier selbst bewältigt werden. Die Institutionen der internationalen Gemeinschaft könnten nicht ewig im Lande bleiben.

Die Bewohner Sarajewos halten dagegen, dass die internationale Gemeinschaft große Verantwortung für den Zustand in Bosnien und Herzegowina übernommen habe und noch immer trage. Mit dem Abkommen von Dayton, das 1995 von den USA, der Europäischen Union, Russland und den Konfliktparteien Bosnien, Kroatien und Serbien in der gleichnamigen amerikanischen Stadt ausgehandelt wurde, sei zwar der Krieg in der ehemaligen jugoslawischen Teilrepublik beendet worden, der von 1992 bis 1995 dauerte: Es erkenne aber im Prinzip die Kriegsziele der serbischen und kroatischen Extremisten an, die das Land mit Krieg überzogen hätten. Die durch den Krieg erzwungene territoriale, ethnisch-religiös begründete Teilung in eine serbische und eine bosniakisch-kroatische Teilrepublik sei im Abkommen von Dayton sogar bestätigt worden.

Und das ist bis heute das Hauptproblem, festgeschrieben in der bosnischen Verfassung: Bosnien besteht aus zwei weitgehend autonomen Gliedstaaten, Entitäten genannt, die mit eigenen Parlamenten und Regierungen ausgestattet sind.

Darüber wölbt sich ein bewusst schwach gehaltener Gesamtstaat mit einem Zwei-Kammer-System, einer dreiköpfigen Präsidentschaft und einer Regierung, die jedoch nur in wenigen Politikfeldern agieren kann - es gibt nicht einmal ein gemeinsames Wirtschaftsministerium. Das Abkommen von Dayton schuf eine Verfassung mit einem ethnisch-religiösen Proporzsystem, das bedeutet, dass die bosniakische, die kroatische und die serbische Bevölkerung an den entscheidenden Schnittstellen im Staat jeweils einen eigenen Repräsentanten haben. Unter diesen Voraussetzungen einen ohnehin komplizierten Staat zu lenken, ist fast unmöglich. Kurz: Mit dieser Verfassung ist eigentlich kein Staat zu machen.

An einen Mechanismus, die Funktionsfähigkeit der Verfassung nach einigen Jahren zu überprüfen, wurde in Dayton nicht gedacht. Mit dem Versprechen, den Gesamtstaat Bosnien und Herzegowina langfristig zu stärken und für die Rückkehr der Vertriebenen zu sorgen, versuchten die internationalen Mächte nach der Konferenz in Dayton die bosniakische Bevölkerung, die nichtnationalistischen Parteien und die Minderheiten zu beruhigen.

Der Hohe Repräsentant

Eine Konsequenz dieser Entscheidung ist das Amt des Hohen Repräsentanten (Office of the High Representative - OHR), der vor Ort in Bosnien Ansprechpartner für die bosnische Politik sein sollte und zugleich weitreichende Befugnisse übertragen bekam - weitreichendere als die bosnischen Politiker. Die 1997 auf einer Konferenz vom Friedensimplementierungsrat für Bosnien in Bonn festgelegten Befugnisse des Hohen Repräsentanten, die "Bonn Powers", geben ihm unter anderem das Recht, Verstöße gegen das Abkommen von Dayton zu ahnden und Gesetze zu oktroyieren. Lokale Funktionsträger kann er sogar absetzen. Der Österreicher Wolfgang Petritsch (Hoher Repräsentant von 1999 bis 2001) und der Brite Paddy Ashdown (2001 bis 2005) nutzten die "Bonn Powers" viele Male. Paddy Ashdown erklärte 2005, er werde der letzte Hohe Repräsentant sein, denn die von ihm angestrebte und den Gesamtstaat stärkende Polizeireform und eine neue Verfassung ermöglichten die selbsttragende Entwicklung in Bosnien und Herzegowina.

Doch als Ashdown zur Jahreswende 2005/2006 das Land verließ, waren weder die Polizeireform noch die Verfassung durchgesetzt noch die Rückkehr der Vertriebenen abgesichert. Sein Nachfolger, Christian Schwarz-Schilling, erhielt nach eigenen Worten nur noch den Auftrag, das OHR abzuwickeln. Die "Bonn-Powers" sollten nicht mehr angewandt werden. Angesichts der Drohungen des Ministerpräsidenten der serbischen Teilrepublik, Milorad Dodik, die serbische Teilrepublik aus dem Gesamtstaat zu lösen, und anderer Gefährdungen für Bosnien musste jedoch das OHR notgedrungen bestehen bleiben.

Seit nunmehr fünf Jahren hat sich in bezug auf die Verlängerung des Mandates durch den Friedensimplementierungsrat die gleiche Prozedur wiederholt. Das Mandat des OHR wurde zwar jeweils um ein Jahr verlängert, der Hinweis aber, dies sei das letzte Mal, der Hohe Repräsentant würde durch einen EU-Special Representative mit weniger Befugnissen ersetzt, führte nur zu einem weiteren Macht- und Ansehensverlust des Hohen Repräsentanten.

Der jetzt amtierende Österreicher Valentin Inzko war im letzten Frühjahr nicht einmal in der Lage, den Ministerpräsidenten Milorad Dodik zu rügen, nachdem der die kroatischen Extremisten zu motivieren suchte, eine dritte, kroatische Entität zu fordern, um die ethnisch-territoriale Teilung des Landes perfekt zu machen. Dieser klare Verstoß gegen das Abkommen von Dayton wäre zu Ashdowns Zeiten mit der Absetzung Dodiks sanktioniert worden.

Einen funktionieren Rechtsstaat aufzubauen, der in der Lage wäre, die Bedingungen für eine weitere Annäherung an die EU zu erfüllen, ist der internationalen Gemeinschaft bislang nicht gelungen. Dies könnte nur mit einer großen Verfassungsreform geschehen, glauben Diplomaten wie der ehemalige US-Unterhändler Richard Holbrooke oder der ehemalige kroatische Präsident Stipe Mesic. Nur eine große Konferenz, ein Dayton II., könnte die Blockade Bosnien-Herzegowinas überwinden. Doch diese Position dringt nicht mehr durch nach Brüssel oder zu anderen entscheidenden Strippenziehern der Weltpolitik.

Das hat in den letzten Jahren zur Unsicherheit der Menschen in Bosnien und Herzegowina beigetragen, die auch durch andere Entscheidungen der Europäischen Union noch forciert wurde. Wie die Visaregelung, die seit Dezember 2009 gilt und den Bürgern Serbiens die freie Einreise in die EU erlaubt, den Bürgern Bosniens aber nicht. Die muslimische Bevölkerung begreift das als Zurücksetzung ihrer Volksgruppe, denn: bosnische Serben können serbische Pässe beantragen und visafrei in die EU und Schengenländer reisen; das gleiche gilt für die bosnischen Kroaten.

Anlass zur Hoffnung

Immerhin geben in letzter Zeit einige Initiativen aus der Region selbst Anlass zu etwas Hoffnung. Der neue kroatische Präsident Ivo Josipovic hat sich im Mai 2010 bei einem Besuch in Sarajewo vor dem Parlament für den Angriff Kroatiens auf Bosnien und Herzegowina 1993 entschuldigt und das 1991 zwischen dem kroatischen Präsidenten Franjo Tudjman und dem serbischen Präsidenten Slobodan Milosevic abgeschlossene Abkommen von Karadjordjevo zur territorialen Aufteilung Bosnien und Herzegowinas zwischen den beiden Nachbarstaaten scharf kritisiert. Der Krieg in Bosnien sei kein Bürgerkrieg gewesen, sondern ein territorialer Aufteilungskrieg, pflichtete ihm sein Vorgänger Stipe Mesic bei. Dass auch die serbische Führung die Grenzen Bosnien und Herzegowinas anerkennt und das serbische Parlament eine Srebrenica-Resolution verabschiedet hat, die immerhin teilweise die Verantwortung der Serben an dem Massaker einräumt, sind ebenfalls optimistisch stimmende Signale.

Gleiches gilt für die im Herbst anstehenden Wahlen. Angesichts der Korruptionsskandale, in die Milorad Dodik, Ministerpräsident der serbischen Teilrepublik, verstrickt sein soll, haben sich mehrere Parteien zu einer Oppositionsfront zusammengeschlossen. Auch das nichtnationalistische, multinationale und von der Zivilgesellschaft beeinflusste Lager organisiert sich in ganz Bosnien und Herzegowina in einer neuen Partei, der "Nasa Stranka" (Unsere Partei). Initiativen auf lokaler Ebene versuchen, die Entitätsgrenzen zu überwinden. So streben zum Beispiel die südbosnischen Städte Foca, mit mehrheitlich serbischer Bevölkerung und Gorazde, wo vor allem Bosniaken leben eine enge Kooperation an.

Die Europaabgeordnete Doris Pack (CDU/EVP) fordert von Brüssel und Berlin Versöhnungsprozesse im Land zu unterstützen. Wer das ernsthaft wolle, sollte die oppositionellen und nichtnationalistischen Kräfte tatkräftig stärken, so die Meinung von Beobachtern. Viele Bosnier wollten Verantwortung für ihr Schicksal übernehmen, wenn man sie nur ließe. Wenn der Europäischen Union ernsthaft an der Stabilisierung und Entwicklung Bosnien-Herzegowinas gelegen sei, sollten zudem alle Bürger des Landes möglichst zügig in den Genuss der Visafreiheit kommen.

Aus Politik und Zeitgeschichte

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