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Siegmar Schmidt
Junge Löwen auf dem Sprung

Deutsche Afrikapolitik Gratwanderung zwischen reinen Wirtschaftsinteressen und entwicklungspolitischer Kooperation

Afrika ist wieder einmal in der öffentlichen Diskussion. Das politische und mediale Interesse konzentriert sich seit neuestem weniger auf naturbedingte oder humanitäre Katastrophen, sondern auf überraschend positive Entwicklungen und Chancen auf dem Nachbarkontinent. Weitgehender Konsens unter Experten besteht über die höhere strategische Bedeutung Afrikas als Rohstofflieferant und Zukunftsmarkt. Das Augenmerk richtet sich dabei auf die gute wirtschaftliche Entwicklung in zahlreichen Ländern des Kontinents.

Afrika überwand die Finanz- und Wirtschaftskrise relativ schnell. Zum einen spürten viele Länder aufgrund ihrer geringen Einbindung in das internationale Weltfinanz- und Welthandelssystem wenig von der Krise, zum anderen begannen die Preise für Rohstoffe bald wieder zu steigen.

Nach einem krisenbedingten Rückgang 2009 wuchs der deutsche Handel mit Afrika im Jahr 2010 auf Rekordniveau: Deutsche Unternehmen exportierten Waren von knapp zehn Milliarden Euro (Importe: 8,4 Milliarden Euro). Der Anteil Afrikas am weltweiten Außenhandel liegt allerdings nur bei etwa zwei Prozent, wovon allein auf Südafrika 0,8 Prozent entfallen. Das Handelsvolumen ist aber steigerungsfähig, da der private Verbrauch einer wachsenden Mittelklasse in Afrika zunimmt, was deutschen Unternehmen Chancen bietet. Dies hat auch der deutsche Afrika-Verein, Lobby für das wirtschaftliche Engagement Deutschlands in Afrika, erkannt. Sein jüngstes Afrika-Forum im Februar stand unter dem Motto "Afrikas Löwen auf dem Sprung - Chancen für die Wirtschaft, Potenziale für die Politik". China, Indien und sogar Brasilien haben dies schon länger erkannt. Sie setzen auf Handel und Investitionen.

Auch in politischer Hinsicht hat sich Afrika verändert: Die demokratischen Experimente, die in den 90-er Jahren des vergangenen Jahrhunderts begannen, haben entgegen dem Pessimismus vieler Experten zumeist überlebt, und etwas mehr als ein Dutzend Staaten kann als demokratisch gelten. In weiteren rund 20 Ländern finden zumindest halbwegs freie Wahlen statt. Mit der Gründung der Afrikanischen Union (AU) haben die afrikanischen Staaten einen ernsthaften Versuch unternommen, den Kontinent zu einen und zu befrieden. Auch wenn die AU noch im Aufbau begriffen ist und ihre Bilanz bei den Militärinterventionen bisher unterschiedlich ausfällt, so ist erstmals ein Partner zum ‚Andocken' für den Westen entstanden.

Trotz dieser positiven Entwicklungen sollen die Probleme des Kontinents - weit verbreitete Armut und vor allem Instabilität und fragile Staatlichkeit - keineswegs geleugnet werden. Zahlreiche Staaten werden auf Unterstützung angewiesen bleiben. Die Spannweite zwischen erfolgreichen und gescheiterten Entwicklungen ist beachtlich: Der harten Militärdiktatur des Einparteienstaates Eritrea, in dem Armut und Perspektivlosigkeit herrschen, steht das westafrikanische Ghana gegenüber, das gerade den dritten demokratischen Regierungswechsel geschafft hat und Wachstumsraten von fünf bis sechs Prozent jährlich aufweist. Die Heterogenität Afrikas scheint dem Afrika-Korrespondenten Georg Brunold Recht zu geben, der sein Buch "Afrika gibt es nicht" betitelte. Vielleicht ist es die große Vielfalt des Kontinents, die bisher eine konzeptionelle deutsche Afrikapolitik verhindert hat?

Politische Antworten

Die Entwicklungen und Perspektiven Afrikas erfordern eine politische Reaktion von Seiten der Bundesregierung. Im Deutschen Bundestag haben sowohl Abgeordnete der Opposition als auch der Regierungsfraktionen durch Anfragen versucht, die Bundesregierung zu ermuntern, eine politische Antwort auf die neuen Entwicklungen zu geben. Mit Spannung wird nun die von der Bundesregierung angekündigte neue Afrikastrategie "aus einem Guss" erwartet.

Afrika nahm nie einen hohen Stellenwert für die Außenpolitik Deutschlands ein. Dies ist auch historisch bedingt. Deutschland verlor schon im Ersten Weltkrieg seine wenigen Kolonien in Afrika und damit lockerten sich auch die Bindungen. Der "Verlust" der wirtschaftlich unrentablen Kolonien verschaffte Deutschland nach dem Ende des Kolonialismus eine gute Ausgangsposition als relativ unbelastetes Land.

Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs entwickelten sich rasch wieder Handelsbeziehungen. Von Mitte der 50er Jahre bis 1972 bestimmte die Hallstein-Doktrin die Beziehungen. Afrikapolitik wurde damit deutschlandpolitischen Interessen untergeordnet. Nachdem die Hallstein-Doktrin obsolet geworden war, wurde Afrika zu einer Domäne der Entwicklungszusammenarbeit. Diese dominiert bis heute das Bild deutscher Afrikapolitik in der breiteren Öffentlichkeit.

Das mangelnde politische Interesse (Ausnahmen Namibia und Südafrika) verschaffte EZ-Durchführungsorganisationen sowie einzelnen aktiven Botschaftern erhebliche Spielräume. Deutschland verzichtete weitgehend auf eine aktive Gestaltung und orientierte seine Politik an internationalen Organisationen oder überließ den europäischen Partnern, vor allem Frankreich im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft, die Ausgestaltung der Beziehungen. Der positive Aspekt des "Gestaltungsunwillens" bestand darin, dass man Fehler (wie etwa Frankreichs Unterstützung Ruandas bis zum Genozid 1994) vermeiden konnte und Deutschlands Ansehen als Geberstaat ohne klare politische Ambitionen hoch blieb.

Neue Konzepte

Eine deutsche Afrikapolitik, die die Bezeichnung Politik im Sinne von Gestaltungswillen zu Recht trägt, entwickelte sich erst allmählich seit den 90-er Jahren zuvörderst als Teil der EU-Afrikapolitik. Befreit von den Zwängen des Ost-West-Konflikts geht die EU-Afrikapolitik in den letzten 20 Jahren über die traditionell starke Entwicklungszusammenarbeit und Handelspolitik hinaus. Sie umfasst zunehmend politische Bereiche. Die EU begann Mitte der 90-er Jahre Programme zur Förderung von Demokratie und Menschenrechten aufzubauen und entzog vielen Staaten die finanzielle Unterstützung bei Verstößen gegen Menschenrechte und demokratische Prinzipien. Die EU entwickelte sich auch zum Akteur in der Sicherheitspolitik: Sie ist nicht nur der wichtigste Finanzier der AU-Friedensmissionen, sondern sie intervenierte - unter deutscher Beteiligung - militärisch unter anderem zweimal in der Demokratischen Republik Kongo. Diese humanitären Missionen mit einem Mandat des UN-Sicherheitsrats und die Demokratieförderung entsprechen den Werten sowie der Zivilmachtsorientierung Deutschlands. Die EU bietet nicht nur einen sinnvollen Rahmen für Sicherheitspolitik, sondern auch für eine noch ausstehende politische Antwort auf das Engagement Chinas und anderer Schwellenländer auf dem afrikanischen Kontinent.

Deutsche Afrikapolitik

Die EU ist mit ihrer Afrikastrategie und der 2007 unterzeichneten EU-Afrika-Partnerschaft konzeptionell weiter als die deutsche Afrikapolitik. Es ist daher und aufgrund der größeren Ressourcen und Möglichkeiten der EU sinnvoll, dass deutsche Afrikapolitik in Bereichen wie der Konflikteindämmung und der illegalen Migration in der europäischen Afrikapolitik aufgeht. Allerdings stellt sich auch innerhalb der EU die Frage, wie die deutsche Regierung ihre Positionen deutlich macht. In der Frage humanitärer Aktionen zeigte sich die Bundesregierung zurückhaltend, gilt EU-intern als Bremser. Die EU-Politik kann aber kein Ersatz für eine deutsche Afrikapolitik sein. Zum einen ist die Handlungsfähigkeit der EU keineswegs garantiert, wie sich im langen Schweigen zu den Ereignissen in Tunesien und Ägypten gezeigt hat. Auch kann Deutschland nicht immer unter das Dach der EU schlüpfen, wenn es um wirtschaftliche oder ökologische Interessen geht.

Fazit

Es besteht Handlungsbedarf. Eine Definition von Interessen, Prioritäten und Instrumenten ist dringend erforderlich. Der Spagat zwischen Wirtschafts- und Rohstoffinteressen, dem Interesse am Erhalt der Biodiversität, Werten und dem politischen Interesse an der Unterstützung afrikanischer Staaten für einen deutschen Sitz im UN-Sicherheitsrat ist inhaltlich und institutionell eine große Herausforderung. Eine grundsätzliche Orientierung der Afrikapolitik an Menschenrechten, demokratischen Prinzipien und dem Ziel einer guten, entwicklungsorientierten Regierungsführung sollte aus Gründen der Glaubwürdigkeit - nach innen und außen - beibehalten werden. Politische und wirtschaftliche Beziehungen sowie entwicklungspolitische Kooperation mit autoritären Staaten bedeuten immer eine Gratwanderung und bedürfen der Abwägung im Einzelfall. Die potenziellen und häufig realen Interessenkollisionen spiegeln sich auch in institutionellen Konflikten: Unterschiedliche Ressorts ziehen oft nicht an einem Strang. Unklare Zuständigkeiten sorgen für Konflikte. Es könnte daher auch geprüft werden, inwieweit der Afrikabeauftragte mehr Kompetenzen erhalten soll, um Interessen zu bündeln. Angesichts der Heterogenität des Kontinents drängt sich die Frage auf, inwieweit die angekündigte "Strategie aus einem Guss" sinnvoll ist. Eine Alternative wäre ein nach Regionen oder Entwicklungs- und Demokratiestatus differenziertes Konzept. Sie bestünde darin, sich stärker als bislang auf ausgewählte, strategisch wichtige Länder, wie etwa Nigeria, zu konzentrieren. Insgesamt sind mehr politischer Gestaltungswille und Mut gefordert, der zwangsläufig mit auch Risiken verbunden ist.

Der Autor ist Leiter der Abteilung Politik- wis senschaft der Universität Koblenz Landau

Aus Politik und Zeitgeschichte

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