Dritter Anlauf für die Demokratie

Ägyptisches Militär löst Parlament auf! So oder ähnlich lauteten manche Schlagzeilen am 13. Februar 2011, zwei Tage nachdem Muhammad Husni Mubarak als Staatspräsident Ägyptens zurückgetreten war. Die Meldung hätte für sich genommen auch falsch verstanden werden können; denn Militär und Parlament oder parlamentarische Demokratie waren im Laufe der Weltgeschichte eher als Gegensatzpaar in Erscheinung getreten. In Ägypten aber gab es keinen Militärputsch, vielmehr unterstützte das Militär in höchst umsichtiger Weise schon während der Demonstrationen auf dem Tahrir-Platz in Kairo den revolutionären Demokratisierungsprozess. Es ist ein Ereignis, dass zuversichtlich stimmt, auch wenn in diesem Tagen im Nachbarstaat Libyen das Militär auf die eigene Bevölkerung schießt.

Bislang verbinden viele Menschen mit Afrika zumeist Aids, Armut, Bürgerkriege, Diktaturen, Dürrekatastrophen, Entwicklungshilfe, Hunger sowie durch ökonomische und oder ökologische Katastrophen ausgelöste Migrationsprozesse und nur sehr geringe Industrialisierungs-, Professionalisierungs- und Urbanisierungstendenzen; mithin ist Afrika der ärmste und wirtschaftlich unterentwickeltste Kontinent. Stichworte wie parlamentarische Demokratie oder Rechtsstaatlichkeit werden mit Blick auf den gesamten Kontinent nicht assoziiert. Wir müssen uns sogar eingestehen, dass vielfach das Bild vorherrscht, in afrikanischen Staaten südlich der Sahara würden Patriarchen - um nicht zu sagen: Diktatoren - eine Herrschaft des Schreckens und der Gewalt in ihren Territorien ausüben. Das ist aber nicht - oder besser: nicht mehr - uneingeschränkt richtig.

Entwicklung

An dieser Entwicklung hatten die Vereinten Nationen erheblichen Anteil. Nach dem Zweiten Weltkrieg begleiteten sie mit dem Instrumentarium der Wahlbeobachtung den Prozess der Dekolonialisierung in Afrika wie übrigens auch in Asien. Doch nicht selten blieb es bei der Wahlbeobachtung, die sich auf eine ordnungsgemäße Vorbereitung und Durchführung der Wahlen konzentrierte und im wesentlichen Wahlfreiheit garantiert und Wahlfälschungen verhindert wissen wollte.

Bei der Entwicklung der afrikanischen Parlamente wirkt die Prägung durch die Kolonialmächte stark nach. Im frankophonen Afrika orientierte man sich an der starken Stellung des französischen Präsidenten und entschied sich für das Verhältniswahlrecht, während in den anglophonen Staaten das Mehrheitswahlrecht eingeführt wurde. Weil aber Rechtsstaatlichkeit und demokratische Entwicklungen während der Kolonialzeit nicht eingeübt worden waren, scheiterten mehr oder weniger ernsthafte Versuche der ehemaligen Kolonialmächte, politische Ordnungs-, Macht- und Entscheidungsstrukturen nach europäisch-nordamerikanischem Demokratieverständnis einzuführen.

Hinzu kamen die aus präkolonialer Zeit stammenden und weiterhin fortbestehenden Familien- und Stammesstrukturen. Sie verhinderten Parteienbildungen nach westlichem Zuschnitt und begünstigten die Machtübernahme durch Stammesvertreter, die trotz regelmäßiger Wahlen zu autokratischen Politikern mutierten und durch ideologisch gesteuerte Gruppen und/oder durch das Militär gestützt wurden. Das Festhalten an den Stammesstrukturen stand bei vielen der am Reißbrett entstandenen afrikanischen Staatengebilde der Herausbildung nationalstaatlicher Identifikation im Wege.

Inwieweit in den afrikanischen Staaten Parlamente nach demokratischen Prinzipen tätig wurden, entzog sich über Jahrzehnte jeglicher Einflussnahme durch panafrikanische oder auch internationale Organisationen. Auch den ehemaligen Kolonialherren war aus wirtschaftlichen Gründen sowie zum Erhalt verlässlicher Machtverhältnisse an wechselnden Regierungen nicht gelegen. Lieber unterstützte man einen Diktator.

Demokratisierungsschub

Spätestens als mit dem Zerfall der Sowjetunion und dem Zusammenbruch der kommunistischen Staaten der Ost-West-Konflikt durch den Nord-Süd-Konflikt abgelöst wurde, erlebte auch Afrika seit 1990 einen zweiten Demokratisierungsschub. Die bis dahin unter kommunistischem Einfluss stehenden Staaten trennten sich von ihren Diktaturen und Diktatoren. Postkoloniale Einheitsparteien, die die Interessen ethnischer oder religiöser Gruppierungen vertaten, erhielten mit dem Aufbrechen zivilgesellschaftlicher Entwicklungen starke Konkurrenz, die wiederum politischen Pluralismus mit sich brachte. Und Apartheidpolitik wich der Einführung von Menschenrechten.

Hatte der afrikanische Kontinent mit Überwindung des Kommunismus an geostrategischer Bedeutung für die Industrienationen verloren, so erhielt er nicht zuletzt mit den Entwicklungen in den letzten Wochen neue politische Bedeutung. Schon der Zusammenbruch von Staaten wie Somalia (1992) und Zaire (1997), der heutigen Demokratischen Republik Kongo, machte deutlich, dass es an Persönlichkeiten und politischen Eliten mangelte und damit an kompetenten Ansprechpartnern für die Aufnahme internationaler Beziehungen.

So konnte der wünschenswerte innerstaatliche Integrationsprozess auch von außen (etwa durch die Vereinten Nationen) nicht erfolgreich unterstützend begleitet werden. Hier sollte ein internationales Entwicklungshilfeprogramm zur finanziellen Förderung jener Staaten, die eine gute Regierungsführung hatten ("good governance"), Abhilfe schaffen. Damit glaubte man, den Demokratiegedanken in den Ländern Afrikas zu stärken.

Anknüpfend daran wurde mit Beginn der 2000er Jahre das Entwicklungsprogramm neu überdacht und Strategien zur Aufwertung der afrikanischen Parlamente erwogen. Die internationale Staatengemeinschaft hatte erkannt, dass eine Stärkung der afrikanischen Parlamente erfolgen könnte, wenn finanzielle Fördermittel von diesen verteilt werden würden. Dahinter stand die Einsicht, dass, wer über das Geld verfügt, auch die Macht hat, dieses sinnvoll oder gar gerecht einzusetzen. Die Stärkung der parlamentarischen Demokratie war neben der reinen Entwicklungshilfe ein Nebeneffekt, der langfristig auch die Neuordnung der rechtlichen und politischen Rahmenbedingungen in den finanziell unterstützen Staaten zur Folge haben soll. Der Erfolg dieser Strategie zur Armutsbekämpfung, "Poverty Reduction Strategies" (PRS) genannt, die Weltbank und Internationaler Währungsfonds (IWF) aufgenommen haben, scheint nur schrittweise aufgegangen zu sein.

Bilanz

In einer ersten Bilanz wurde festgestellt, dass immerhin Äthiopien und Lesotho dem Parlament vor anderen Verfassungsorganen einen zumindest theoretischen Vorrang einräumen. In Ruanda und der Demokratischen Republik Kongo herrscht Bürgerkrieg. In Benin, Botswana, Kenia, Mauritius, Ghana und Senegal ist die Legitimität der Parlamente aufgrund von freien Wahlen überdurchschnittlich hoch einzuschätzen. Ihnen war schon Anfang der 1990er Jahre der Weg von einer autokratischen Herrschaft zur stabilen Demokratie gelungen. Auch die Parlamente in Mauretanien, Mozambique und Sambia sind zwar aus freien Wahlen hervorgegangen, aber noch ohne Einfluss. Und die Urnengänge in Mali und Kamerun erschienen den Wahlbeobachtern als fragwürdig.

Nach Angaben der Internationalen Parlamentarischen Union (IPU) gehören ihr zurzeit 51 afrikanische Staaten an, in denen es gewählte Senate, Nationalversammlungen, Parlamente oder Deputiertenkammern gibt und deren Staatsoberhäupter und/oder Regierungschefs durch Wahlen bestimmt werden. Derzeit haben von den afrikanischen Staaten lediglich die Komoren mit ihren etwas über 60.000 Einwohnern keine gewählte Volksvertretung, sondern eine Präsidialregierung. Für die übrigen Staaten aber ist festzuhalten, dass in den Staaten, in denen die Parlamente als legitime Volksvertretung gelten, nicht legitim gewählt wurde, auch deren Macht erheblich beschränkt ist. Mit dererlei Widersprüchen wird Parlamentarismus in Afrika wohl noch weiter leben müssen. Die Euphorie der zweiten afrikanischen Demokratisierungswelle, in der neben nationalen Parlamenten auch Regionalparlamente geschaffen wurden, ist längst verklungen.

Neue Entwicklungschancen könnten die Revolutionen in Tunesien, Ägypten und Libyen mit sich bringen. Hier konzentrieren sich die Hoffnungen der Europäischen Union insbesondere auf Ägypten. Zwar kam es dort unter Sadat und Mubarak, die trotz Wahlen mittels Notverordnungen diktatorisch regierten, bisher nicht zur Rekrutierung von politischen Eliten. Doch scheint auch aus der revolutionären Bewegung heraus im Land am Nil wenigstens ein nationalstaatliches Bewusstsein gefestigt worden und die Stunde gekommen zu sein, eine Verfassung zu schaffen, in der ein starkes und frei gewähltes Parlament die klassischen Parlamentsfunktionen zugewiesen bekommt, die da sind: Etatrecht, Kontrollrecht und Recht auf Wahl der Regierung und/oder des Staatsoberhauptes.

Dann könnte wie Südafrika vom Süden nun Ägypten vom Norden - nach den 1950er/1960er und den 1990er Jahren - einen dritten Demokratisierungsschub auslösen, vom dem auch andere afrikanische Staaten erfasst werden könnten. Der Demokratisierungsprozess hat die Chance, den Friedensprozess auf dem ganzen Kontinent zu begünstigen, und er könnte ein neues Selbstverständnis und Selbstbewusstsein begründen.

Der Historiker Michael F. Feldkamp arbeitet in der Bundestagsverwaltung.