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Wolfgang Janisch
Auf der Waage

BETEILIGUNGSRECHTE Bundesverfassungsgericht entscheidet über Grenzen der Europäischen Integration bei der Euro-Rettung

In wenigen Tagen, am 28. Februar, wird das Bundesverfassungsgericht über die Beteiligungsrechte des Bundestags bei der Euro-Rettung entscheiden. Es ist nicht das erste Urteil, das sich mit der Verschränkung zwischen nationalem Parlamentarismus und europäischer Integration beschäftigt, und es wird nicht das letzte sein. Dabei wird man bereits die zunehmende Dichte solcher Urteile als Problemanzeige verstehen müssen. Den ersten Markstein setzte Karlsruhe 1993 mit dem Urteil zum Vertrag von Maastricht: Dem Bundestag müssen "Aufgaben und Befugnisse von substantiellem Gewicht" verbleiben. 2009, im Lissabon-Urteil, buchstabierte der Zweite Senat aus, was in den Händen der nationalen Demokratie bleiben muss, solange ein souveräner Staat existiert: Strafrecht, Polizei und Militär, Sozialpolitik, Bildung und Religion. Und die "fiskalischen Grundentscheidungen über Einnahmen und Ausgaben" - als hätte man geahnt, welch fundamentale Bewährungsproben für das Haushaltsrecht des Parlaments bevorstehen: Wie viel haben die gewählten Volksvertreter eigentlich noch mitzubestimmen, wenn Deutschland gigantische Haftungszusagen zur Rettung des Euro macht? Die Euro-Rettungsklagen stehen also vor dem Hintergrund jener wachsenden Spannung zwischen europäischer Integration und nationaler Staatlichkeit, einer Spannung, deren Intensität sich aus der Frage speist, wo die Demokratie in Europa verortet ist.

Das Bundesverfassungsgericht hat 2009 entschieden, das Europäische Parlament sei noch nicht so weit, um als Garant der Demokratie in Europa durchgehen zu können - weil es nicht proportional zusammengesetzt sei, sondern Wählerstimmen kleiner Staaten bis zu zwölf Mal so viel Gewicht hätten wie die Voten aus den großen Ländern. Weshalb Karlsruhe noch lange Zeit auf den Bundestag setzen wird: "Bis auf Weiteres hängt die demokratische Legitimation der europäischen Hoheitsgewalt in ganz zentraler Weise von den nationalen Demokratien ab", sagte der Präsident des Bundesverfassungsgerichts, Andreas Voßkuhle, kürzlich bei einem Vortrag in Dortmund.

Die Demokratie darf nicht durch die Abgabe zentraler Kompetenzen an Brüssel ausgehöhlt werden, das ist das Thema von Maastricht und Lissabon. Ebenso wenig darf sie ausgetrocknet werden, indem das Medium demokratischer Handlungsfähigkeit nach Europa abfließt, das Geld - das ist die Botschaft des Urteils vom 7. September 2011 zum Eurorettungsschirm: Milliardenbürgschaften bedürfen der vorherigen Zustimmung des Parlaments, genauer: des Haushaltsausschusses. Zudem darf der Bundestag künftige Parlamentarier nicht dadurch "erdrosseln", dass er sie einem überstaatlichen Mechanismus ausliefert, der gigantische Summen aus dem Bundeshaushalt abzieht und kommende Generationen damit finanzpolitisch handlungsunfähig macht.

Umstrittenes Gremium

Die Rechtsprechung zur parlamentarischen Beteiligung lässt sich damit in mehrere Abschnitte einteilen, einen ersten, in dem das Verhältnis zwischen Demokratie und Europa im Grundsätzlichen geklärt worden ist, und einen zweiten, in dem das Königsrecht des Parlaments, das Budgetrecht, vor einer demokratiefeindlichen Eigendynamik des Euro-Rettungsgeschehens bewahrt worden ist. In dieser Unterteilung wird man die beiden beim Verfassungsgericht anhängigen Verfahren einer dritten Phase zurechnen müssen: Es geht nicht mehr um das Ob der Parlamentsbeteiligung, sondern um das Wie. Also um die Frage, wie das Parlament entscheidet - als Plenum oder als mit Sonderaufgaben betrauter Ausschuss. Und wie und wann die Parlamentier über weitreichende Rettungsverhandlungen ihrer Regierung informiert werden.

Am 28. Februar entscheidet das Gericht über die erste dieser beiden Klagen, eingelegt durch die SPD-Abgeordneten Peter Danckert und Swen Schulz. Sie sehen die Beteiligungsrechte des Bundestags als verletzt an, weil die parlamentarische Beteiligung an milliardenschweren Rettungsaktionen des Rettungsschirms EFSF an einen kleinen Ausschuss aus neun Abgeordneten delegiert worden ist. Ein Minigremium soll anstelle der 620 Bundestagsabgeordneten Haftungszusagen bis zu 211 Milliarden Euro legitimieren dürfen - die Hälfte des Bundeshaushalts. Das ist aus ihrer Sicht zu wenig Demokratie für so viel Geld. Nun war in der Anhörung in Karlsruhe Ende September eine gewisse Skepsis von der Richterbank nicht zu überhören. Voßkuhle fragte die Regierung nach den Grenzen dieses Delegationsprinzips. Wenn man einmal unterstelle, das Plenum des Bundestags könne seine Befugnisse prinzipiell auf ein Gremium beliebiger Größe übertragen, vorausgesetzt, es bilde die Zusammensetzung des Parlaments spiegelbildlich ab - dann müsse der Bundestag eigentlich alle wichtigen Entscheidungen an Kleinstgremien delegieren können: "Ich habe gewisse Zweifel, ob das richtig ist."

Trotzdem wäre es voreilig, daraus zu folgern, das Neunergremium habe in Karlsruhe keine Überlebens-Chance. Denn so entschieden das Gericht in der Grundsatzfrage der demokratischen Rückbindung wesentlicher Fragen ans nationale Parlament ist: Im Detail sind die Richter durchaus offen für Nöte des parlamentarischen Betriebs. Nöte, die in diesem Zusammenhang vor allem unter zwei Stichworten plausibel gemacht worden sind: Dringlichkeit und Vertraulichkeit.

In der Anhörung waren es vor allem Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble (CDU) und der Parlamentarische Geschäftsführer der Unionsfraktion, Peter Altmaier, die den Karlsruher Juristen deutlich zu machen versuchten, wie wichtig der Überraschungseffekt im Kampf gegen die Märkte ist. Wenn man zum Beispiel Staatsanleihen auf dem Sekundärmarkt aufkaufen wolle, dann müsse man dies geheim vorbereiten: "Vertraulichkeit ist die Voraussetzung dafür, dass wir solche Instrumente überhaupt einsetzen können", sagte Schäuble. Andernfalls, so spitzte Altmaier das Szenario zu, "verbrennen wir Steuergelder". Die parlamentarische Diskretion aber endet bei der Zahl der Apostel - wenn man Judas abzieht. Davon zeugen jedenfalls die Erfahrungen des CDU-Abgeordneten Siegfried Kauder: Beim Parlamentarischen Kontrollgremium mit elf Mitgliedern funktioniere die Geheimhaltung gut, bei den Untersuchungsausschüssen (etwa zu Kundus mit 34 Mitgliedern) habe das noch nie geklappt.

Zwar hatte Voßkuhle anfangs noch deutlich gemacht, dass der Satz "Not kennt kein Gebot" kein Argument sein dürfe, die parlamentarische Mitwirkung zu minimieren. Doch auch er schien beeindruckt von den Schilderungen aus der Praxis der Euro-Rettung: Es leuchte ein, dass bei den Sekundärmarktanleihen Geheimhaltung herrschen müsse. "Das könnte sogar Sache der Exekutive sein." Die Frage sei aber, ob man hinsichtlich der Parlamentsbeteiligung alle Rettungsmaßnahmen gleich behandeln müsse.

Auch im zweiten Verfahren geht es um den permanenten Rettungsschirm ESM, der 2012 den jetzigen Mechanismus ablösen soll. Geklagt hat die Bundestagsfraktion der Grünen - nicht gegen den Schirm, sondern gegen die mangelhafte Information der Parlamentarier durch die Bundesregierung. Die Abgeordneten hätten die notwendigen Papiere zu spät oder gar nicht erhalten. "Dem Bundestag blieb nur das Friss oder Stirb am Ende der Verhandlung", sagte Volker Beck (Bündnis 90/die Grünen) in Karlsruhe.

Kritik an Informationspolitik

Das Gericht hat also über eine weitere Variation des Themas zu befinden, wie die gewählten Volksvertreter bei einem währungspolitischen Feuerwehreinsatz eingebunden werden können. Auch hier signalisierten die Richter Verständnis dafür, dass eine Regierung ihren Erfolg aufs Spiel setzt, wenn die eigene Position zur Unzeit an die Öffentlichkeit dringt: "Zu jeder guten Verhandlung gehört, dass man seine Karten bedeckt hält", sagte Udo Di Fabio, bis Ende 2011 Bundesverfassungsrichter. Das wirklich spannende und im europäischen Kontext zukunftsträchtige Thema war ohnehin nicht die Feinjustierung der Abgeordneten-Information. Sondern die Frage, für welche Art von europäischen Angelegenheiten die im EU-Rahmen geltenden starken parlamentarischen Beteiligungsrechte eigentlich gelten. Denn der Rettungsschirm ESM ist gleichsam neben der EU konstruiert, als zwischenstaatliches Instrument der 17 Euroländer. Womit man den ESM theoretisch der klassischen Außenpolitik zurechnen könnte - und die ist vornehmlich Sache der Regierung.

Die brisante Frage ist also: Lässt sich die -aus Sicht der EU-"Integrationisten" oftmals hinderliche - Parlamentsbeteiligung dadurch ausbremsen, dass man in Einzelfragen ein Europa innerhalb von Europa bemüht, also mit einem Teil der EU-Länder separate Abkommen schließt? Die Verlagerung auf die zwischenstaatliche Ebene könnte in Zukunft Konjunktur haben, weil sie einen Ausweg aus Situationen weist, in denen die 27 EU-Länder keinen gemeinsamen Nenner finden. Soll dann der Bundestag außen vor sein?

Wenn der Eindruck nicht täuscht, wird Karlsruhe ein klares Wort zugunsten des Parlaments sprechen: Eine "organisierte Umgehung von Kompetenzgrenzen" der EU - wie Richterin Gertrude Lübbe-Wolff dies ausdrückte - werden die Richter nicht hinnehmen. Denn wenn sie den Weg erst einmal eröffnen würden, intergouvernemental am Bundestag vorbei europäische Abkommen zu schließen und Projekte voranzutreiben: Dann wäre der wohl ohnehin schon dünne demokratische Faden, der zwischen der europäischen Regierungsgewalt und den Bürgern gespannt ist, wohl endgültig zerrissen.

Aus Politik und Zeitgeschichte

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