Parlamentarischer Arm der Parteien

Im Grundgesetz tauchen sie namentlich nur einmal auf, aber kaum etwas ginge in einer parlamentarischen Demokratie ohne sie. Fraktionen gelten als Bindeglied zwischen Parteien und Parlament. Das Grundgesetz gibt Parteien den Auftrag, bei der politischen Willensbildung mitzuwirken: Die eigentlichen Werkstätten aber, in denen Ziele und Vorhaben in praktische Politik umgesetzt und etwa als konkretes Gesetzesvorhaben in Form gegossen werden, sind die Fraktionen.

Welche Bedeutung ihnen zukommt, zeigt ein Blick in die Parlamentsgeschichte. Es waren zum Beispiel nicht Parteien nach heutigem Verständnis, die 1848 in die Frankfurter Paulskirche gewählt wurden, und sich dort als Fraktionen organisierten. Die Entwicklung verlief eher umgekehrt: Gleichgesinnte Abgeordnete fanden sich in parlamentarischen "Clubs" zusammen, aus denen heraus die Politiker parteiähnliche Vereinigungen gründeten - nicht zuletzt als Mobilisierungsplattform für künftige Wahlen.

Fraktionen geben - ganz allgemein gesprochen - dem einzelnen Abgeordneten die Möglichkeit, sich mit anderen zu organisieren und für ein Anliegen somit mehr Gewicht in die Waagschale zu werfen. Für Parteien, die die Regierung stellen, sind Fraktionen der unverzichtbare organisatorische Rahmen, um Mehrheiten zu organisieren, für Parteien der parlamentarischen Opposition sind sie ein effektives Instrument, um der Exekutive auf die Finger zu schauen.

Fünf Prozent

Damit Abgeordnete im Bundestag eine Fraktion bilden können, müssen zwei Voraussetzungen erfüllt sein: Zunächst einmal müssen sich mindestens fünf Prozent der Mitglieder des Bundestags zusammenfinden. Bei 631 Abgeordneten in der 18. Wahlperiode sind das 32 Parlamentarier. Zum zweiten müssen die Abgeordneten derselben Partei angehören - oder solchen Parteien, die "gleichgerichtete politische Ziele" verfolgen und in keinem Bundesland "miteinander im Wettbewerb stehen", wie es in der Geschäftsordnung des Bundestags heißt. Auf dieser Basis bilden die CDU und die CSU eine Fraktionsgemeinschaft.

Fraktionen im Bundestag haben eine Vielzahl von Rechten und Gestaltungsmöglichkeiten: Sie stellen zum Beispiel mindestens einen Bundestagsvizepräsidenten, sie benennen Mitglieder für den Ältestenrat, für die ständigen Ausschüsse, Unterausschüsse, Kommissionen und Untersuchungsausschüsse, wobei sich die jeweilige Verteilung stets nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen im Parlament insgesamt zu richten hat. Und natürlich haben Fraktionen das Recht, die ganze Palette parlamentarischer Initiativen einzubringen: Gesetzentwürfe, Anträge, Anträge zur Geschäftsordnung, Entschließungsanträge sowie Große und Kleine Anfragen.

Konstituierung

Fraktionen sind die ersten Gremien, die sich nach einer Bundestagswahl bilden. Die Abgeordneten bestimmen in der konstituierenden Sitzung der Fraktion in der Regel den oder die Vorsitzenden oder auch den gesamten Fraktionsvorstand sowie den oder die Ersten Parlamentarischen Geschäftsführer. Alle vier dem Bundestag der 18. Wahlperiode angehörenden Fraktion haben diesen Schritt bereits getan (siehe Spalten links und rechts).

Aber eine ganze Reihe von Entscheidungen werden die Fraktionsmitglieder in den kommenden Wochen noch zu treffen haben: Abgeordnete aus dem selben Bundesland werden sich in Landesgruppen zusammenfinden, um Belange ihrer Heimatregion im Bundestag zu koordinieren. Arbeitskreise und Arbeitsgruppen für die verschiedenen Fachgebiete werden eingerichtet, die dann während der Legislaturperiode die Arbeit in den Ausschüssen begleiten. Fraktionssprecher für verschiedene Politikfelder werden ernannt. Wie bei den Ausschüssen im Bundestag als Ganzes heißt das Stichwort auch innerhalb der Fraktion: Arbeitsteilung. Ein Gesundheitsexperte wird sich womöglich nicht mit den Finessen im Haushalt auskennen, eine versierte Außenpolitikerin nicht in dem Maße mit den Feinheiten des Sozialgesetzbuches wie ihr Kollege aus dem Ausschuss für Arbeit und Soziales. Am Ende müssen sie alle trotzdem in der Lage sein, über konkrete Vorhaben im Plenum abstimmen zu können, und sie müssen sich dabei auf die Expertise der Fraktionskollegen verlassen.

Disziplin folgt Diskussion

Zentraler Ort der Entscheidungsfindung ist die Fraktionssitzung, die in Sitzungswochen jeweils Dienstag stattfindet: Hier wird die Tagesordnung des Bundestages besprochen, über das Abstimmungsverhalten der Fraktion entschieden und über die Redner, die in einer Debatte für die Fraktion das Wort ergreifen sollen. Fraktionssitzungen sind der Ort, wo Fachpolitiker für ein Vorhaben werben können, aber auch der Ort, wo Vorbehalte und Zweifel bei anstehenden Entscheidungen oder Vorhaben artikuliert werden können. Gerade Vertreter der Regierung müssen immer damit rechnen, auch vor "ihrer" eigenen Fraktion bei einem Gesetzesvorhaben Kompromisse machen zu müssen. Hat sich die Fraktion aber schließlich entschieden, wird vom einzelnen Abgeordneten auch erwartet, das Mehrheitsvotum seiner Fraktion zu akzeptieren und entsprechend in den Ausschüssen und im Plenum mit seinem Abstimmungsverhalten mitzutragen. Zwar sind Abgeordnete laut Grundgesetz "an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen" und damit formell auch keiner Fraktionsdisziplin. Das soll aber wiederum auch nicht dazu führen, dass die Gesetzgebung blockiert oder etwa eine Regierungsfraktion beschlussunfähig wird. Die grundsätzliche Entscheidungsfreiheit bleibt jedem Abgeordneten erhalten. Immer wieder kommt es zum Beispiel vor, dass einzelne Abgeordnete gegen die Fraktionslinie stimmen - zuletzt etwa bei Entscheidungen zur Stabilisierung des Euro.

Gruppen

Fraktionslose Abgeordnete sind im Bundestag eher die Ausnahme: Das ist zum Beispiel dann der Fall, wenn sich ein einzelnes Mitglied mit der Fraktion im Laufe der Legislaturperiode überwirft und aus ihr austritt oder ausgeschlossen wird. Ein Sonderfall ist auch, wenn eine Partei bei der Bundestagswahl an der Fünf-Prozent-Hürde scheitert, aber dennoch entsprechend ihrer Stärke Abgeordnete entsenden darf, weil mindestens drei ihrer Kandidaten ein Direktmandat gewonnen haben. Das war zum Beispiel nach der Wahl 1994 bei der damaligen PDS der Fall, die mit 30 Abgeordneten in den Bundestag einzog. Für die Bildung einer Fraktion reichte das nicht, der Bundestag erkannte allerdings den Gruppenstatus an, der mit weniger Rechten und auch weniger Finanzmitteln verbunden ist als bei einer Fraktion (siehe Seite 9). Gruppen stellten in der Vergangenheit zwar keinen Vizepräsidenten, konnten aber zum Beispiel Mitglieder in die Ausschüsse entsenden, Aktuelle Stunden verlangen und sie hatten das Recht, Gesetzentwürfe, Anträge, Entschließungsanträge sowie Große und Kleine Anfragen einzubringen.