Inhalt

Claudia Heine
Reformen und kein Ende

RENTENPOLITIK Altersgrenzen, Kindererziehung, Sicherungsniveau und Beitragssatz - die Themen sind nicht neu

Die Rente ist ein sozialpolitisches Schlachtfeld, auf dem Wahlen gewonnen und verloren werden. Das wusste schon der erste Bundeskanzler Konrad Adenauer (CDU). Zwar war zu Zeiten des Wirtschaftswunders die Zahl der Rentner und damit auch ihr Stimmenpotenzial bei weitem nicht so groß wie heute. Aber die Unzufriedenheit über deren wirtschaftlich miserable Lage war gesamtgesellschaftlich so groß, dass er handeln musste. Das Ergebnis, die Rentenreform von 1957, markiert einen historischen sozialpolitischen Einschnitt, dem in den folgenden Jahrzehnten unzählige Reformen folgten. Adenauer gewann die Bundestagwahlen 1957 schließlich - nicht nur, aber auch deshalb. Jahrzehnte später erlebte die SPD, nach Agenda 2010 und Rente mit 67, das Gegenteil, nämlich ein historisches Wahldebakel nach einer ebenfalls einschneidenden sozialpolitischen Zäsur.

Zwölf Jahre nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs schwelgten die meisten Westdeutschen im Wirtschaftswunder, die Löhne und damit der Lebensstandard stiegen. Zurück blieben die Rentner. Denn für sie galt noch das unter Bismarck Ende des 19. Jahrhunderts eingeführte System einer Rentenversicherung, die sich über die Bildung eines Kapitalstocks finanziert. Kriegswirren und Wirtschaftskrisen sorgten erstens jedoch für eine Entwertung dieser Rücklagen. Zweitens kamen Renten, die sich nur am Wert der Einzahlungsbeträge zum Zeitpunkt ihrer Einzahlung orientierten, den steigenden Lebenshaltungskosten nicht mehr hinterher. So verstärkte sich ein Effekt, der ohnehin das Verständnis der Rentenversicherung bis dahin geprägt hatte, besaß sie doch bisher lediglich die Funktion eines Unterhaltszuschusses, der familiäre Zuwendungen oder Ersparnisse aufbesserte. Und tatsächlich konnte bei einem Rentenniveau von 28 bis 32 Prozent der vergleichbaren Löhne von einer Existenzsicherung kaum die Rede sein. Das Thema Altersarmut war also ein ganz reales Problem, auf das die Reform von 1957 reagierte, und das heute, wenn auch aus anderen Gründen, wieder auf die Gesellschaft zurollt.

Zu den grundlegenden Änderungen 1957 gehörte vor allem die Einführung einer bruttolohnbezogenen dynamischen Rentenversicherung, mit der Rentner in die Lage versetzt wurden, an der wirtschaftlichen Entwicklung entsprechend den Beschäftigten teilzuhaben. Ein System, das trotz unzähliger Änderungen im Prinzip bis heute so funktioniert. Im Zuge der damaligen Reform erhöhten sich die Renten um 60 Prozent. Fortan galt die Altersrente nicht mehr als Zuschuss sondern als Lohnersatz - ein Paradigmenwechsel. Sie sollte in der Regel ab Vollendung des 65. Lebensjahres gelten. Arbeitslose und Frauen konnten unter bestimmten Bedingungen eine Altersrente ab 60 Jahren beanspruchen. Das Gesetz legte ebenso fest, dass die Standardrente 60 Prozent der aktuellen durchschnittlichen Bruttobezüge aller Versicherten umfassen sollte - ein Ziel, das allerdings nicht sofort erreicht wurde. Ein anderes aber schon, denn die Rentenreform von 1957 trug entscheidend dazu bei, das Vertrauen der Bürger in den westdeutschen Sozialstaat zu stärken und den sozialen Frieden zu festigen.

Versicherung für alle

Die nächste große Veränderung erlebte die Rentenversicherung im Jahr 1972. Mit dem Rentenreformgesetz wurde die gesetzliche Rentenversicherung nun für bis dahin nicht versicherte Personengruppen geöffnet. Auch Hausfrauen und Selbständige konnten sich nun versichern. Und auch wenn diese Reform schon mehr als 40 Jahre zurückliegt, sind die grundlegenden Probleme nicht unbedingt andere als heute: So wurde mit dem Gesetz eine Altersrente für langjährig Versicherte mit mindestens 35 Beitragsjahren eingeführt - als flexibles Altersruhegeld ab dem 63. Lebensjahr. Schwerbehinderte, Berufs- oder Erwerbsunfähige konnten mit 62 Jahren aufhören. Außerdem hob man geringe Renten, sofern 25 Beitragsjahre vorlagen, an. Durch die Rente nach dem Mindesteinkommen wurden die Rentner in der Bundesrepublik so gestellt, als hätten sie Beiträge für mindestens 75 Prozent des durchschnittlichen Verdienstes gezahlt.

Die Gerechtigkeitslücke, die die Große Koalition nun mit der Mütterrente schließen will, hat ihren Ursprung in zwei Gesetzen: Das erste trägt den schönen Namen "Hinterbliebenenrenten- und Erziehungszeiten-Gesetz" (HEZG) und ist seit 1985 in Kraft. Es setzte nicht nur einen zehn Jahre zuvor vom Bundesverfassungsgericht erteilten Auftrag zur Gleichstellung von Witwen- und Witwerrenten um. Es führte auch die Anerkennung von Kindererziehungszeiten in der gesetzlichen Rentenversicherung neu ein. Diese wurden nun für ein Jahr pro Kind angerechnet und der Elternteil so gestellt, als hätte er mindestens ein Entgelt in Höhe von 75 Prozent des durchschnittlichen Verdienstes erzielt.

Gesellschaftlicher Wandel

Doch erst das Rentenformgesetz (RRG) von 1992 öffnete diese Lücke richtig, denn es bestimmte, dass für Geburten ab 1992 drei Jahre für die Erziehung eines Kindes angerechnet wurden. Es reagierte zugleich auf eine rentenpolitische Debatte, die seit Mitte der 1980er Jahre über ein relativ neues Phänomen geführt wurde: den demografischen Wandel und das damit einhergehende Missverhältnis zwischen einer immer größer werdenden Zahl von Rentnern und einer schrumpfenden Zahl von Beitragszahlern. Waren 1960 nur zwölf Prozent der Bevölkerung 65 Jahre und älter, trifft dies heute auf 21 Prozent der Bevölkerung zu, Tendenz steigend.

Das RRG von 1992, die seit 1959 umfassendste Reform, versuchte, auf diese Entwicklungen zu reagieren. Und so beginnt mit ihm die Geschichte der Anhebung der Altersgrenzen. Denn 1992 arbeiteten in Deutschland nur 51,5 Prozent der 55- bis 59-Jährigen. Einen deutlichen Abfall zeigen die Statistiken (siehe Grafik) erst recht bei den 60- bis 64-Jährigen, von denen nur noch 18,5 Prozent einer Arbeit nachgingen. Mit 65 arbeitete so gut wie niemand mehr, nämlich nur noch 2,5 Prozent dieser Altersgruppe. Das RRG erhob ein Renteneintrittsalter von 65 Jahren wieder zur Regel und bestimmte, dass die Altersgrenzen von 60 (Frauen, Arbeitslose) beziehungsweise 63 Jahren (langjährig Versicherte) stufenweise auf das 65. Lebensjahr angehoben werden. 1999 reduzierten sich die Ansprüche auf vorzeitige Altersrenten wegen Arbeitslosigkeit oder nach Altersteilzeit und die Altersrenten für Frauen erneut, weil sie mit dem RRG von 1999 auf vor 1952 geborene Versicherte begrenzt wurden.

Beitragssatz hat Vorrang

Mit der Anhebung der Regelaltersgrenzen auf 67 Jahre, laufend in Stufen seit dem 1. Januar 2012, hat diese Entwicklung vorerst ihr Ende gefunden. Und sie trägt erste Früchte: Die Erwerbsbeteiligung Älterer steigt seit Jahren, auch wenn sie immer noch sehr niedrig ist. Und auch wenn Kritiker meinen, mit der abschlagsfreien Rente ab 63 werde das Rad zurückgedreht, betont die Bundesregierung vehement das Gegenteil. Entsprechende Formulierungen zum Festhalten an der Rente mit 67 finden sich auch im Gesetzestext des Rentenpaketes.

Das Rad zurückzudrehen, käme in der Tat einer kleinen Revolution gleich, die allerdings die Linksfraktion durchaus unterstützen würde, macht sie doch aus ihrer Ablehnung der Rente mit 67 keinen Hehl. Selbst in der SPD genießt sie nicht gerade hohe Beliebtheitswerte. Zu schmerzhaft sind immer noch die Erinnerungen an die Wahlniederlage 2009, zwei Jahre nachdem die damalige Große Koalition die Rente mit 67 beschlossen hat.

Das Unbehagen einer breiten Bevölkerungsmehrheit an der Rente mit 67 lässt sich jedoch schwer nur mit der Altersgrenze erklären. In ihr drückt sich auch die Angst aus, als Rentner einen deutlichen Verlust an Lebensstandard hinnehmen zu müssen, oder ihn im schlimmsten Fall nicht mehr selber bestreiten zu können.

Denn von dem Grundgedanken der Reform aus dem Jahr 1957, einer Lebensstandardsicherung durch die gesetzliche Rente, hat sich die rot-grüne Bundesregierung bereits im Jahr 2001 verabschiedet. So formulierte das Altersvermögensgesetz erstmals Beitragssatz- und Sicherungsniveauziele und vollzog damit einen Paradigmenwechsel hin zu einer einnahmeorientierten Ausgabenpolitik: Zugunsten eines stabilen Beitragssatzes, der 22 Prozent bis zum Jahr 2030 nicht übersteigen darf, wird das Sicherungsniveau der Rente allmählich gesenkt und im Jahr 2030 voraussichtlich nur noch 43,7 Prozent betragen. Wie schon 1957, so ist auch heute wieder ein Rezept gegen Altersarmut gefragt.

Aus Politik und Zeitgeschichte

© 2016 Deutscher Bundestag