Quadratur eines Kreises

Als die 105 Mitglieder des europäischen Verfassungskonvents am 28. Februar 2002 im Brüsseler Schloss Laeken zusammentrafen, um über ein neues Regelwerk für die EU zu beraten, war das Ziel klar definiert: Ein Gesetzestext von der schlichten Eleganz einer dorischen Säulenordnung, der als Grundlage für den Weiterbau des Hauses Europa dienen würde. Der ehemalige französische Staatschef Valéry Giscard d'Estaing, der als graue Eminenz der Europapolitik dem Konvent vorstand, gab die Parole aus, der Verfassungstext müsse für jeden Schüler verständlich sein. Doch das Produkt der eineinhalb Jahre dauernden schöpferischen Arbeit wurde diesem Anspruch alles andere als gerecht, der große Wurf verkam zum kleinsten gemeinsamen Nenner: Ein gut 300 Seiten umfassendes Wortungetüm mit 35 Zusatzprotokollen, das 2005 bei Referenden in Frankreich und den Niederlanden mit Bomben und Granaten durchfiel. Fast schien es, als sei der hehre Wunsch nach einem legislativen Befreiungsschlag an der realpolitischen Wirklichkeit zerschellt.

Zu diesem Malheur beigetragen hat der Umstand, dass es nicht ein einziges Europa gibt, sondern gleich drei: ein "Europa der Staaten", ein "Europa der Ämter" und ein "Europa der Bürger", um eine Definition des niederländischen Philosophen Luuk Van Middelaar zu gebrauchen. Die Verfassung war ein Versuch, dieses Kräftedreieck neu zu zeichnen, die komplexen Verhältnisse zwischen nationalen Regierungskanzleien (also dem Rat), Brüsseler Institutionen (der EU-Kommission) und dem europäischen Wähler (dem Europaparlament) zu vereinfachen und zu Gunsten des Letzteren auszutarieren. Dass dieses löbliche Wagnis ausgerechnet am Souverän gescheitert ist, entbehrt nicht einer gewissen Ironie.

Doch die EU wäre nicht die EU, hätte sie nicht einen Plan B in der Hinterhand. Dieser trug die prosaische Bezeichnung "Reformvertrag von Lissabon", wurde am 13. Dezember 2007 in der portugiesischen Hauptstadt unterzeichnet und trat am 1. Dezember 2009 in Kraft. Anders als die EU-Verfassung machte der Lissabon-Vertrag nicht Tabula rasa, sondern war als Ergänzung zu den bestehenden europäischen Pakten konzipiert - unter bewusstem Verzicht auf alle Attribute einen eigenständigen europäischen "Staatlichkeit", die der Verfassungsentwurf beinhaltete. Inhaltlich standen sich Verfassung und Vertrag allerdings nahe. Der europäische Normalbetrieb seit 2009 basiert folglich zu einem nicht unbeträchtlichen Teil auf Ideen des Konvents.

Erstes Resümee

Vom 22. bis 25. Mai bietet sich die Gelegenheit, ein erstes Resümee über diesen Normalbetrieb zu ziehen, denn die bevorstehende Europawahl ist das erste Votum, das seit der Installation des Betriebssystems von Lissabon abgehalten wird. Zu einem definitive Schluss zu kommen, ist nicht einfach, denn wie es der Zufall so wollte, fiel das Inkrafttreten des Lissaboner Vertrags mit dem Startschuss für die Eurokrise zusammen - die EU war die letzten Jahre zu sehr mit Schadensbegrenzung bemüht, um sich große Gedanken über vertragliche Feinmechanik zu machen. Nichtsdestotrotz kann man allen Ablenkungen zum Trotz behaupten, dass der Lissabon-Vertrag die Union in jenen drei Bereichen, die den Ecken des Van Middelaar'schen Dreiecks entsprechen, zum Besseren verändert hat.

Bereich Nummer eins ist das Europaparlament, dass durch Lissabon eine massive Aufwertung erfahren hat und nun gleichberechtigt mit dem Gremium der EU-Mitglieder über Gesetzesinitiativen befinden darf. Dieser Machtzuwachs versteckt sich hinter dem Fachterminus "ordentliches Gesetzgebungsverfahren" und bedeutet, dass die Europaabgeordneten einen von der EU-Kommission vorgelegten Rechtsakt (die Brüsseler Behörde hat als Hüterin der Verträge das alleinige Initiativrecht) zurück an den Start schicken können, wenn ihnen sein Inhalt nicht passt. Mittlerweile umfasst der Geltungsbereich unter anderem das Budget der EU, Umwelt und Verkehr, Binnenmarkt und Verbraucherschutz sowie Justiz und Inneres - und wo die Parlamentarier Mitspracherecht haben, machen sie davon immer öfter Gebrauch. Ein Erweckungserlebnis war in dieser Hinsicht das Gerangel um Acta 2012. Das internationale Urheberrechtsabkommen wurde vom Europaparlament wegen Defiziten beim Datenschutz abgeschmettert. Ähnliches geschah vor wenigen Wochen mit dem Telekom-Liberalisierungspaket, das neben der (im Parlament unumstrittenen) Abschaffung der Roaminggebühren im EU-Ausland auch einen Passus enthielt, mit dem sich die Gleichbehandlung von Daten im Internet (die sogenannte Netzneutralität) aushebeln ließe - dieser Aspekt fiel im Plenum durch. Und auch beim Swift-Abkommen mit den Vereinigten Staaten, das den Zugriff der US-Behörden auf europäische Bankdaten regelt, ließen die Abgeordneten ihre Muskeln spielen. Apropos USA: Die US-Konzerne haben als Erste erkannt, dass immer weniger Wege am EU-Parlament vorbeiführen, und haben im Laufe der vergangenen Jahre ihre Lobbyingarbeit in Brüssel intensiviert.

Die zweite Veränderung betrifft die zwischenstaatliche Sphäre. Zum einen wurde im Rat der Europäischen Union - die Formation der Fachminister - das Prinzip der qualifizierten Mehrheit etabliert, dem zufolge es im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren einer doppelten Mehrheit bedarf: 55 Prozent der EU-Mitglieder, die 65 Prozent der EU-Bürger repräsentieren, müssen mit Ja stimmen, damit eine Verordnung oder Richtlinie in Kraft tritt. Hier steht die Probe aufs Exempel allerdings noch aus, denn die neue Abstimmungsmodalität wird erst ab 2017 uneingeschränkt zum Einsatz kommen. Und noch eine Neuerung für das Europa der Staaten brachte der Lissabon-Vertrag: Der Europäische Rat, also die Zusammenkunft der Staats- und Regierungschefs der Union, umgangssprachlich "EU-Gipfel" genannt, wurde vertraglich verankert und mit einem Präsidenten ausgestattet. Denn so erstaunlich es heute klingen mag: In den ursprünglichen Bauplänen der europäischen Vereinigung waren EU-Gipfel nicht vorgesehen. Sie entstanden erst Ende der 1960er Jahre in einer intergouvernmentalen Grauzone und haben sich seither zu einem Gremium entwickelt, das in der Europapolitik die strategischen Weichen stellt und in Krisenfällen rasch Entscheidungen trifft, wie zuletzt bei der Krim-Krise. Dieser wichtigen Aufgabe trägt der Lissabon-Vertrag erstmals Rechnung.

Ashtons Profilierung

Und auch das Europa der Ämter funktioniert seit Lissabon anders: Hier ist die augenscheinlichste Neuerung die Einführung eines Europäischen Auswärtigen Dienstes samt dem Posten des Hohen Vertreters der EU für Außen- und Sicherheitspolitik (vulgo "EU-Außenminister"), der seit Dezember 2009 von Catherine Ashton bekleidet wird. Anfangs als Fliegengewicht verspottet, ist es der Britin nach und nach gelungen, sich in ihrer Funktion zu profilieren. 2013 konnte Ashton gleich zwei Erfolge verzeichnen: Unter ihrer Ägide einigten sich im April Serben und Kosovaren über den Status der serbischen Volksgruppe im Nordkosovo - ein historisches Abkommen, für das Belgrad mit dem EU-Beitrittskandidatenstatus belohnt wurde. Und im November fädelte Ashton einen Kompromiss im Atomstreit zwischen dem Iran und der internationalen Gemeinschaft ein. Dem Vernehmen nach agierte die Hohe Vertreterin so geschickt, dass der iranische Außenminister Mohammad Javad Zarif am Ende nur noch mit ihr verhandeln wollte. Wer auch immer Ashton nach dem Ende ihrer Amtszeit im Herbst 2014 nachfolgen wird, wird eine Institution übernehmen, deren Aktionsradius weiter ist als ursprünglich gedacht.

Ist also der Vertrag von Lissabon ein uneingeschränkter Erfolg? Ganz so einfach ist es nicht, denn gerade in der Außenpolitik wurden der EU die Grenzen des Machbaren zuletzt schmerzhaft vor die Augen geführt: Als der ukrainische Staatschef Viktor Janukowitsch im Februar auf Demonstranten schießen ließ, war es nicht Ashton, die dem Blutvergießen am Kiewer Maidan ein Ende bereitete, sondern die Außenminister Deutschlands, Frankreichs und Polens. Es zeigt sich also, dass die EU nur dort erfolgreich agieren kann, wo sie als unbeteiligter "ehrlicher Makler" auftritt. Sobald aber vitale Interessen eines EU-Mitglieds berührt sind, muss Ashton auf den Beifahrersitz wechseln.

Sondergipfel

Der eigentliche Offenbarungseid steht allerdings für den 27. Mai an: Für diesen Tag, nur 48 Stunden nach der Europawahl, hat der Brüsseler Ratspräsident Herman Van Rompuy einen Sondergipfel angesetzt, bei dem über das Wahlergebnis beraten werden soll. Und dann dürfte es sich zeigen, wie ernst es die Staats- und Regierungschefs mit Lissabon meinen. Denn gemäß dem Vertrag muss der neue Präsident der EU-Kommission vom Rat "im Lichte" des Wahlergebnisses bestimmt und anschließend vom Europaparlament abgesegnet werden. Jean-Claude Juncker und Martin Schulz, die Spitzenkandidaten der Europäischen Volkspartei und der Allianz der Sozialisten und Demokraten, beanspruchen für den Fall des Wahlsiegs den Chefposten für sich. Je eindeutiger dieses Votum ausfällt, desto schwerer wird es dem Rat fallen, dieses zu ignorieren.