Unter Vorbehalt

Eines der vielen Herzen Europas schlägt ausgerechnet in einem fast verwaisten DDR-Plattenbaukomplex am Berliner Schiffbauerdamm. Wer in einem der Gebäude mit dem 1970er-Jahre Fahrstuhl ein paar Etagen nach oben fährt, landet in einem kleinen, aber hellen Büro mit Blick auf Spree und Reichstag. Darin sitzt Herbert Walther, ein freundlicher, älterer Herr mit Brille und weißen Schnauzbart, einer von knapp 20 Mitarbeitern des Referats 5 der Unterabteilung Europa. "PE 5", wie es im Verwaltungssprech heißt, ist nicht irgendein Bundestagsreferat. Nein, es ist die "offizielle Eingangsstelle für alle Unterrichtungen und Dokumente in EU-Angelegenheiten", wie die Mitarbeiter betonen. Ob Bankenunion oder transatlantisches Freihandelsabkommen - in den Mailpostfächern von Walther und seinen Kollegen landen alle, auch viele als geheim eingestufte EU-Dokumente, bevor sie ihren weiteren Weg durch den Bundestag nehmen. Rund 25.000 solcher Dokumente bekommt der Bundestag pro Jahr. Von ihnen sind allerdings nur 1.200 so genannte Initialdokumente, also Entwürfe für Verordnungen der EU-Kommission. Der große "Rest" sind Folgedokumente, etwa Stellungnahmen von EU-Institutionen oder vorbereitende Papiere von Bundesregierung und Kommission.

Sichten und Filtern

Bei "PE 5" kommen täglich 50 bis 100 Mails an - die meisten aus dem Wirtschaftsministerium, denn das ist zuständig für die Zustellung der Rats- und Kommissionsdokumente an den Bundestag. Alle Dokumente müssen gesichtet und möglichst noch am selben Tag nach Vorhaben sortiert in die eigens vom Bundestag geschaffene Datenbank EuDoX eingestellt werden. Zusammen mit anderen Kollegen aus der Unterabteilung Europa werden Vorschläge erarbeitet: Muss die Vorlage vom Bundestag beraten werden? Wenn ja, an welchen Ausschuss sollte sie überwiesen werden? Sollte irgendein Dokument fehlen - davon erfahren die Mitarbeiter manchmal aus der Zeitung -, müssen sie der Regierung auf die Finger klopfen: Da fehlt was, bitte nachreichen! "Wir müssen schnell sein", betont Walther. Die Abgeordneten sollen sich unmittelbar und gezielt über aktuelle EU-Vorhaben informieren können, schließlich müssen sie mitentscheiden und das Handeln der Bundesregierung auf europäischer Ebene kontrollieren.

Dass die Unterabteilung Europa heute so wichtig ist, hat damit zu tun, dass die Verantwortung des Bundestages in EU-Angelegenheiten in den vergangenen Jahren extrem zugenommen hat. Bis Anfang der 1990er Jahre hatte er kaum die Möglichkeit, sich in die Europapolitik einzumischen. Die Abgeordneten wurden von der Bundesregierung nur lückenhaft unterrichtet. Das änderte sich langsam mit der Gründung der Europäischen Union durch den Vertrag von Maastricht 1992. Um zu ermöglichen, dass nationale Aufgaben auf EU-Ebene übertragen werden konnten, wurde der so genannte "Europa-Artikel", Artikel 23, in das Grundgesetz eingefügt. Darin heißt es unter anderem in Absatz 2: "Die Bundesregierung hat den Bundestag und den Bundesrat umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt zu unterrichten." Im Bundestag entstand zeitgleich der EU-Ausschuss.

Neuer Schwung

Doch erst 14 Jahre später erweiterte und konkretisierte die im Jahr 2006 geschlossene "Vereinbarung von Bundestag und Bundesregierung über die Zusammenarbeit in Angelegenheiten der Europäischen Union" (BBV) die Informationsrechte des Bundestages. Anfang 2007 eröffnete der Bundestag sein Verbindungsbüro in Brüssel (siehe nebenstehenden Kasten), in der Verwaltung entstand das Europa-Referat. Es hatte ähnliche Aufgaben wie die heutige Unterabteilung Europa, war aber viel kleiner.

Trotz der genannten Fortschritte markierte erst das Jahr 2009 den entscheidenden Wendepunkt. Der Reformvertrag von Lissabon, der die Rolle der nationalen Parlamente in Artikel 12 besonders hervorhebt und ihnen in vielen Bereichen zusätzliche Rechte zubilligt, trat in Kraft. Im selben Jahr entschied das Bundesverfassungsgericht in seinem "Lissabon-Urteil": Das deutsche Begleitgesetz zum Lissabon-Vertrag muss Bundesrat und Bundestag mehr Rechte einräumen. Als Folge des Urteils entstanden das "Integrationsverantwortungsgesetz" (IntVG) als neues Begleitgesetz und das "Zusammenarbeitsgesetz zwischen Bundestag und Bundesrat" (EUZBBG) als Nachfolger der BBV. Erstmals wurden umfassende Informations- und Mitwirkungsrechte in ein Gesetz gegossen. Seither gilt: Die Bundesregierung muss Bundesrat und Bundestag frühzeitig, umfassend und fortlaufend unterrichten. Der Bundestag kann Stellungnahmen abgeben, die die Bundesregierung bei Verhandlungen auf europäischer Ebene berücksichtigen muss ("Parlamentsvorbehalt"). Änderungen des EU-Primärrechts und Kompetenzerweiterungen der EU sind nach dem IntVG nur noch möglich, wenn ein Zustimmungsgesetz des Bundestages vorliegt. 2012 urteilten die Karlsruher Richter außerdem, dass der Bundestag auch bei Maßnahmen zur Euro-Rettung eingebunden sein muss.

Die Abgeordneten sind damit ein ernst zunehmender Akteur in der Europapolitik geworden. "Wir können jetzt vor wichtigen EU-Gipfeln die Positionen der Bundesregierung abfragen und frühzeitig auf sie einwirken", sagt etwa Norbert Spinrath, SPD-Obmann im Europaausschuss. Vor zehn Jahren sei beispielsweise die Dienstleistungsrichtlinie lange unbeachtet geblieben - doch bei Ihrem Inkrafttreten habe es böse Vorwürfe gegeben. "So etwas wäre heute nicht mehr möglich", urteilt Spinrath. Manuel Sarrazin, europapolitischer Sprecher der Grünen-Fraktion, betont, dass die Regierung die Abgeordneten heute nicht mehr "hinter die Fichte" führen könne. "Wenn sie uns Unterlagen vorenthält, kann ich mit einer stärkeren Legitimation mein Recht einfordern." Der Vorsitzende des EU-Ausschusses, Gunther Krichbaum (CDU, siehe Interview unten), berichtet zudem, dass die Bundesregierung heute schon im eigenen Interesse zusehe, den Bundestag bei europapolitischen Entscheidungen hinter sich zu bringen. "Keine Regierung würde mehr ohne die Rückendeckung der eigenen Regierungskoalition in Brüssel Vorstöße machen. Denn am Ende des Tages müsste sie die womöglich wieder kassieren, weil die Unterstützung aus dem Parlament fehlt", sagt Krichbaum.

Kritischer ist da schon Alexander Ulrich, Obmann der Linksfraktion im EU-Ausschuss. Er nennt es einen "Trugschluss", davon auzugehen, dass der Bundestag nun tatsächlich starken Einfluss auf die Entwicklung in der EU und ihrer Politik hätte. "Was bisher erstritten wurde, sind vor allem Informationsrechte. Bei den Mitentscheidungsrechten gibt es noch viel zu tun."

Ärmel hochkrempeln

Trotz der Unterstützung durch die Bundestagsverwaltung ist es für die Abgeordneten nicht immer leicht, die Informationsflut zu bewältigen. Es gelte eine Auswahl nach politischer Gewichtung zu treffen und Themenbereiche unter den Ausschussmitgliedern aufzuteilen, betont Norbert Spinrath. "Und natürlich bekommt man im Laufe der Zeit ein Gespür dafür, wo man genauer hinsehen muss." Er beschreibt seine tägliche Arbeit in Berlin so: "Man muss die Ärmel hochkrempeln und in mühseliger Kleinarbeit versuchen, den Überblick zu behalten." Manuel Sarrazin ist zudem regelmäßiger Gast auf "EuDoX": "Die Bundestagsverwaltung hat da ein ganz hervorragendes System zur Verfügung gestellt", lobt er.

Alexander Ulrich berichtet ebenfalls von einer "guten Arbeitsteilung" in seiner Fraktion, hält aber die parlamentarische Begleitung der EU-Vorhaben unter hohem Zeitdruck für "problematisch". Dies komme im Rahmen der EU-Krisenpolitik häufiger vor, kritisiert Ulrich. Als Beispiel nennt er den Kredit des dauerhaften Euro-Rettungsschirms (ESM) an Zypern, den der Bundestag im April 2013 mit großer Mehrheit bewilligt hat. "Sonntags hatte die Regierung dem Bundestag ihren Antrag übermittelt", berichtet der Abgeordnete. "Mehr als hundert Seiten, teilweise hochkomplexe Analysen und Konzepte." Bereits vier Tage später sei die Entscheidung im Plenum gefallen. "Ich bin überzeugt davon, dass diese Entscheidung nicht auf Basis einer angemessenen Informationsgrundlage beruhte", sagt Ulrich. So werde die parlamentarische Mitsprache schnell zur "Farce".

Manchmal nutzt der Bundestag seine Mitwirkungsrechte aber wohl auch, ohne es zu ahnen - "nämlich dann, wenn die Bundesregierung einen Parlamentsvorbehalt in Brüssel einlegt, ohne, dass das Parlament das weiß", berichtet SPD-Mann Spinrath schmunzelnd. Ein Umstand, der Manuel Sarrazin ebenfalls schon zu Ohren gekommen ist. "Da benutzt die Regierung die Parlamentsrechte offenbar, um in eigener Sache Entscheidungen hinauszuzögern." Sarrazin verweist aber auch auf einen anderen Effekt: "Wenn der Bundestag eine Meinung vertritt, wird das heute in Brüssel auch außerhalb des klassischen Verfahrens gehört. Die Kommission weiß, dass das, was er sagt, relevant für sie ist, denn er ist inzwischen ein wichtiger Player auf dem Spielfeld."

Türme von Akten

Herbert Walther von "PE 5" kennt die Zeiten noch, als Brüssel seine Dokumente nicht elektronisch, sondern in Papierform an den Bundestag geschickt hat. Die Mitarbeiter seien damals in "meterhohen Aktentürmen" versunken, berichtet er. Die Dokumente würden bis heute in mehreren Kellerräumen archiviert. Der 64-Jährige mag sich gar nicht vorstellen, wie seine Abteilung die heutige Datenflut ohne Computer und Digitalisierung bewältigen würde. Kopfschüttelnd sagt er: "Das wäre Wahnsinn. Unmöglich".