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Debatte
Andreas Gross/Rudolf Steinberg
Mehr direkte Demokratie wagen?

Pro und Contra zu Plebisziten auf nationaler Ebene

Wer für die Erweiterung der indirekten (repräsentativen) Demokratie um direktdemokratische Elemente plädiert, will weder schweizerische Verhältnisse nach Deutschland tragen, noch dem Populismus frönen, die Privilegierten privilegieren oder gar die repräsentative Demokratie aushebeln. Ganz im Gegenteil: In Deutschland würde die direkte Demokratie sehr viel überzeugender funktionieren als in der Schweiz; Populisten hätten es schwerer, weil in der direkten Demokratie weniger pauschal und sachnaher argumentiert werden muss, und die repräsentative Demokratie würde gestärkt, weil Unrecht und Vernachlässigte weniger übersehen und besser vertreten werden könnten im Bundestag.

Wer für den Einbau von direktdemokratischen Elementen plädiert, möchte die Macht besser verteilen, die Freiheit der Bürgerinnen und Bürgern vergrößern, deren Entfremdung zur Politik abbauen und die Lernfähigkeit der Gesellschaft stärken. Wobei Macht nicht im Geiste von Max Weber negativ verstanden wird, sondern mit Hannah Arendt positiv: Als Fähigkeit von gemeinsam handelnden Menschen, ihr Lebensumfeld mitgestalten und nicht einfach als „Schicksal“ erfahren zu müssen. Mehr Freiheit wird gewagt, weil der aktive Moment der Demokratie nicht auf die Wahl beschränkt ist, sondern diese auch zwischen den Wahlen beim „Volksentscheid“ wahrgenommen werden kann. Wenn also die demokratischen Momente der gemeinsamen Entscheidung vermehrt werden und Bürger weit öfter verbindlich entscheiden, dann muss ungleich intensiver und häufiger diskutiert, nachgedacht und vor allem zugehört werden – all die Stoffe, aus denen individuelle und kollektive Lernprozesse gewoben werden. Also genau das, was unsere Gesellschaft am nötigsten hat. Das waren auch die Gründe, weshalb Liberale von Johann Jacoby bis Hildegard Hamm-Brücher, Grüne von Petra Kelly bis Winfried Kretschmann und Sozialdemokraten von Wilhelm Liebknecht, Friedrich Albert Lange, Wilhelm Hoegner bis Herbert Wehner und Hans-Jochen Vogel die Stärkung der indirekten Demokratie durch direktdemokratische Elemente befürwortet haben. So meinte Herbert Wehner lange vor 1968 in einem weniger oft zitierten Satz seiner berühmten Rede vom Godesberger SPD-Parteitag 1959: „Es kam und kommt darauf an, den Staat wirklich bis in die letztmöglichen Konsequenzen zu demokratisieren und für die politische Demokratie feste Fundamente durch die Verankerung der Demokratie im Wirtschaftsbereich und im Sozialen zu schaffen.“

Kein Nullsummenspiel Wer freilich die Güte der direkten Demokratie realisieren will, muss deren Rechte und Verfahren sehr sorgfältig verfassen und die Schnittstellen zwischen direkter und indirekter Demokratie sowie zwischen Grundrechtsschutz und Partizipation, das heißt zwischen Verfassungsschutz und Verfassungs- bzw. Gesetzesrevision, sorgsam ausgestalten, so dass alle drei in ihrem Bezugsfeld gestärkt werden. Denn Freiheit, Rechtsstaat und Demokratie sind kein Nullsummenspiel, sondern leben von- und miteinander.

Dazu gehört zunächst die Ausdifferenzierung der direktdemokratischen Mitwirkungsformen, deren sorgfältige prozedurale Ausgestaltung und Einbettung ins Ensemble der Demokratie. So gilt es zu unterscheiden zwischen dem Nachfragerecht der Bürger und dem, was in ihrem Namen im Parlament beschlossen worden ist. Das wäre in helvetischer Diktion das Gesetzesreferendum, das innerhalb von 100 Tagen von einem Prozent der Wahlberechtigten verlangt werden kann, worauf der Volksentscheid nach etwa sechs Monaten erfolgt. Erachtet das Parlament eine Gesetzesrevision als dringlich, so kann es eine solche mit einer qualifizierten Mehrheit beschließen; das Gesetz tritt dann sofort in Kraft – vorbehaltlich eines möglicherweise negativen Volksentscheids, wonach es sofort wieder aufgehoben würde.

Das andere große Mitwirkungsrecht der Bürgerschaft ist das Initiativrecht. Damit kann jederzeit eine Verfassungs- oder Gesetzesrevision beantragt werden. Hier sind sowohl für die Sammlung der Unterschriften, als auch für die Beurteilung durch Verwaltung und Regierung sowie der Interessensorganisationen, der Zivilgesellschaft und schließlich der großen Öffentlichkeit mehr Zeit einzuräumen. Genau dies lässt sich aus den US-amerikanischen Erfahrungen mit der direkten Demokratie lernen: Je großzügiger die Behandlungsfristen angesetzt werden, desto inklusiver sind die ausgelösten Deliberationsprozesse, und desto häufiger sind direkte oder indirekte Nebenwirkungen. Zur feinen Ausgestaltung der Schnittstelle zwischen repräsentativer und unmittelbarer Demokratie gehört das Recht der Parlamentsmehrheit, einer Volksinitiative aus der Bürgerschaft zum gleichen Problem einen parlamentarischen Gegenvorschlag gegenüberstellen zu können, wobei dann im Volksentscheid die Bürger zwischen drei Optionen – keine Reform, Reform gemäß Bürgerinitiative oder Reform gemäß Parlamentsalternative – entscheiden und ihre Präferenz ausdrücken können.

Schließlich kann im Rahmen der direktdemokratischen Erweiterung der parlamentarischen Demokratie eine Art Antragsrecht der Bürgerschaft ans Parlament eingerichtet werden; ein solcher Bürgerantrag würde ähnlich behandelt wie ein parlamentarischer Vorstoß und hätte keinen automatischen Volksentscheid zur Folge.

Entscheidend für ein bürgernäheres Machtgleichgewicht ist aber die Möglichkeit einer kleinen, aber noch repräsentativen Minderheit der Bürger, jederzeit und auch gegen den Willen von Regierung oder Parlamentsmehrheit einen Volksentscheid zu Bundestagsbeschlüssen oder Gesetzesrevisionen auslösen zu können. Dieses Wissen verändert die politische Kultur. Regierung und Parlamentarier müssen viel mehr in die Gesellschaft hineinhören, viel mehr Überzeugungsanstrengungen auf sich nehmen, Widerspruch antizipieren und die Vorlagen so sorgfältiger austarieren, dass sie weniger Widerstand provozieren.

Versöhnung Eine solche Demokratisierung der deutschen Demokratie würde viele Deutsche ermutigen, sich als politisch Handelnde und Gefragte „mit der Politik“ zu versöhnen. Das schafft neue Identifikationen sowie mehr Freiheit für alle und erweist sich paradoxerweise als Integrationsfaktor moderner, vielfältiger und großer Gesellschaften; ganz im Sinne Friedrich Dürrenmatts, der über die Schweiz einmal sagte, die Schweizer blieben trotz allen Verschiedenheiten gerne zusammen, weil man sie alle vier Monate über ihre Differenzen streiten lässt. Es müsste ja in Deutschland nicht unbedingt alle vier Monate sein, aber drei Volksentscheide pro Jahr wären für Land und Leute ein Segen. 

Andreas Gross ist Politikwissenschaftler und Historiker. Er ist Schweizer Nationalrat und seit sieben Jahren Fraktionsvorsitzender der Sozialdemokraten in der Parlamentarischen Versammlung des Europarates. Seit mehr als 25 Jahren leitet er ein privates wissenschaftliches Institut für Direkte Demokratie.


Contra

Die zur Zeit auch in Deutschland populäre Forderung nach Volksentscheiden auch auf Bundesebene beruht auf einer Reihe von Illusionen, ja auf ideologischen Konstrukten ohne Realitätsgehalt. So handelt bei Volksentscheiden regelmäßig nicht „das Volk“, sondern eine mehr oder weniger kleine Minderheit „im“ Volk, die überwiegend aus der Mittelschicht stammt. Möglicherweise liegt die Rousseau’sche Annahme der Göttlichkeit der Stimme des Volkes unausgesprochen immer noch der angeblich höheren moralischen Qualifizierung direktdemokratischer Entscheidungen zugrunde.

Demgegenüber ist festzuhalten: Direktdemokratische Entscheidungen sind nicht als solche „besser“ oder „schlechter“ als die repräsentativer Organe. Und sie sind nicht das geborene Instrument „fortschrittlicher“ Kreise, sondern werden auch von rechtspopulistischen oder radikalen Gruppierungen genutzt, denen es um die Überwindung der repräsentativen Demokratie geht. Gruppierungen, die Initiativen zu einer Volksgesetzgebung oder zu einem fakultativen Referendum häufig mit Hilfe finanzkräftiger Gruppen betreiben, können kaum von sich behaupten, in irgendeiner Weise auf das gemeine Wohl verpflichtet, in irgendeiner Weise legitimiert oder repräsentativ zu sein. Deshalb tragen sie auch für die von ihnen angestoßenen oder getroffenen Entscheidungen und deren Folgen – anders als die repräsentativen Institutionen – keine Verantwortung. Eine andere Situation besteht bei einem obligatorischen Verfassungsreferendum, bei dem für wesentliche, die politische Existenz des Volkes betreffende Entscheidungen ein Zusammenwirken von Parlament und Volk verlangt wird.

Die Einführung von Volksinitiativen und Referenden gegen vom Parlament beschlossene Gesetze wird durch die Schaffung neuer Veto-Positionen die Entscheidungsfähigkeit des politischen Systems – weiter – erschweren. Auch dessen Umgestaltung ist nicht ausgeschlossen: Das System der halbdirekten Demokratie in der Schweiz wird für das Entstehen der „Konkordanzdemokratie“ verantwortlich gemacht, in der es keine Regierung mit einer Opposition gibt. Eine andere Entwicklung lässt sich in Kalifornien beobachten, wo eine gut gemeinte Ausweitung der direkten Demokratie praktisch zum Scheitern des Regierungssystems geführt hat. Werden diese Instrumente von Eliten oder von politischen Gruppierungen für ihre Zwecke instrumentalisiert, so ist die Vertiefung politischer Spaltungen nicht ausgeschlossen.

Nötige Stützen All dies macht deutlich, dass es zur Repräsentativverfassung des Gemeinwesens unter den heutigen Bedingungen keine Alternative gibt. Die Analysen von Staatsdenkern wie James Madison, Immanuel Kant oder John Stewart Mill sind nach wie vor gültig. Sie werden heute eindrucksvoll bekräftigt durch die Ergebnisse der Entscheidungstheorie oder der Neurowissenschaften. Diese belegen die Notwendigkeit institutioneller Stützen vor allem mit der begrenzten menschlichen Rationalität, während bislang eher auf die moralischen Schwächen des Menschen hingewiesen wurde. So sind die heute zunehmend vereinzelt lebenden Menschen immer mehr auf die Meinungs- und Stimmungsvorgaben von Medien und der öffentlichen Meinung angewiesen. Diese Abhängigkeit wird durch die zunehmende Komplexität vieler Sachfragen noch gesteigert.

Bei Sachplebisziten außerhalb der Kommune steht die Rationalität politischer Entscheidungen auf dem Spiel. Der Gedanke der rationalen Diskussion verbunden mit der Machtmonopole verhindernden Gewaltenteilung stellt aber die Grundlage der freiheitlichen Demokratie dar, so dass es nicht überrascht, dass vor allem Liberale seit dem 19. Jahrhundert immer Verfechter einer repräsentativen Demokratie gewesen sind. Demgegenüber kommt hinter der Forderung nach direkter Demokratie nicht selten die geheime Sehnsucht nach einfachen Lösungen auf der Grundlage eines identitären Herrschaftskonzepts zum Ausdruck wie auch eines mystischen Volksbegriffs, der zu einer direktdemokratischen Überhöhung des Volkes führt. Derartige romantische Volks- und Herrschaftsvorstellungen mit ihren antipluralistischen Affekten haben in Deutschland eine lange und unheilvolle Tradition. Es sollte deshalb zu denken geben, dass vor allem Vertreter einer deliberativen Demokratietheorie – sehr oft aus dem kritischen Wissenschaftlerspektrum – zu großer Skepsis neigen, zuletzt Wolfgang Merkel vom Wissenschaftszentrum Berlin in einem Gutachten für die Friedrich-Ebert-Stiftung.

Zu warnen ist auch vor der unkritischen Übernahme von Institutionen anderer Staaten. Das gilt insbesondere für den „Sonderfall“ – so der Zürcher Staatsrechtslehrer Dietrich Schindler – der halbdirektdemokratischen Schweiz. Auch der Berner Politikwissenschaftler Wolf Linder bezweifelt, ob sich das System des Schweizer Kleinstaates mit einer sehr eigenen und langen Tradition auf große Flächenstaaten wie Deutschland übertragen lässt. Im Übrigen hat die Schweiz im Augenblick genug damit zu tun, die unguten Folgen von Volksentscheiden wie dem Minarettverbot oder der Masseneinwanderungsinitiative zu verdauen. Die Neue Zürcher Zeitung spottet zu Recht über die „naive Plebiszit- euphorie der Deutschen“.

Die heutige demokratische Verfassung ist auf das repräsentative Hervorbringen von für das Gemeinwesen verbindlichen Entscheidungen angewiesen. Sie beruhen auf der umfassenden Ermittlung, Bewertung und Abwägung der innerhalb des Gemeinwesens vorhandenen Interessen und Werten. Über diese hinaus sind von den Repräsentanten aber auch die öffentlichen und privaten Belange, die sich nur schwer oder gar nicht artikulieren können, ebenso einzubeziehen wie die Belange der Anderen im Sinne transnationaler wie auch intertemporaler Repräsentation.

So gilt es, die Repräsentativität zu stärken, nicht aber durch direktdemokratische Verfahren zu schwächen. Allerdings darf sich die Autorisierung der repräsentativen Organe nicht auf den periodischen Akt der Wahl der Repräsentanten beschränken; diese bedarf vielmehr der kontinuierlichen Aktualisierung durch Prozesse der Kontrolle sowie der Kommunikation, der permanenten Rückbindung der Bürger mit ihrer Regierung. Eine wichtige Rolle bei der Vermittlung zwischen der „demokratischen Quelle“, also den Bürgern, und den politischen Institutionen kommt den Parteien zu. Die Verbesserung der Funktionsfähigkeit der Repräsentation ist zweifellos eine mühseligere Aufgabe bei der Reform von Parteien, Parlamenten, Wahlsystemen, staatlicher Organisation und Verfahren wie auch der Öffentlichkeit als der Ruf nach den grobschlächtigen Instrumenten der direkten Demokratie. 

Rudolf Steinberg, emeritierter Professor für öffentliches Recht, war Präsident der Uni Frankfurt/M. Er hat das Buch „Die Repräsentation des Volkes“ geschrieben.

Aus Politik und Zeitgeschichte

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