FinanzeN I : Langer Weg

Es ist ein sperriges Thema. Trotzdem geht es alle an - zumindest die Steuerzahler. Wie können diese bei Bankenpleiten geschützt werden? Dazu hat die Bundesregierung einen Entwurf eines Abwicklungsmechanismusgesetzes (18/5009) vorgelegt, mit dem die deutsche Gesetzgebung an unmittelbar geltendes Unionsrecht angepasst werden soll. Doch so simpel, wie es die Regierung nahelegt, ist der hochkomplexen Neujustierung des nationalen Räderwerks nicht beizukommen. Das zeigte in der vergangenen Woche die öffentliche Anhörung im Finanzausschuss.

Einerseits bekam der Entwurf von den Sachverständigen überwiegend gute Noten. Er sei "durchweg zu begrüßen", befand etwa die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin). Die Regelungen würden "mit dazu beitragen, den Bankensektor weiter zu stärken und die Finanzmarktstabilität zu sichern". Und die Deutsche Bundesbank versicherte, dass sie die Zielsetzung "unterstützt". Andererseits zeigte die intensive Erörterung des Kleingedruckten, dass rund um das Kostenrisiko für Anteilseigner und Gläubiger bei der Abwicklung einer Bank der Teufel durchaus im Detail stecken kann.

Viele Gesetzes betroffen Bei der Umsetzung der EU-Vorhaben in deutsches Recht sind das Sanierungs- und Abwicklungsgesetz, das Restrukturierungsfondsgesetz, das Pfandbriefgesetz und das Kreditwesengesetz betroffen. Die sogenannte SRM-Verordnung (Single Resolution Mechanism - SRM) der EU vom 15. Juli 2014 legt einheitliche Vorschriften und ein einheitliches Verfahren für die Abwicklung von Banken und bestimmten Wertpapierfirmen fest. Sie schafft einen einheitlichen Abwicklungsmechanismus, in dem die Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung (FMSA) als Abwicklungsbehörde einbezogen ist.

Die frühere BaFin-Chefin Elke König rief den Ausgangspunkt in Erinnerung: "Seit dem Beginn der Finanzkrise 2008 wurde ein langer Weg zurückgelegt, hin zum Aufbau eines robusten Bankabwicklungsregimes mit dem Ziel, steuerfinanzierte Bankenrettung zu verhindern." König hat dabei inzwischen eine Schlüsselrolle übernommen. Sie leitet jetzt auf europäischer Ebene den "einheitlichen Ausschuss zur Abwicklung" (Single Resolution Board - SRB) in Brüssel. Er ist das zentrale Entscheidungsgremium.

Der Ausschuss wird auch für die Verwaltung des einheitlichen Abwicklungsfonds zuständig sein. Bis zum 1. Januar 2024 sollen dazu von Geldinstituten in den 18 Staaten der Euro-Zone 55 Milliarden Euro eingesammelt werden. Dessen Ausstattung werde indes zunächst noch "sehr übersichtlich" sein, merkte König in der Sitzung an - deutlich zu wenig, um eine Abwicklung vornehmen zu können. Wobei sie die "äußerste Hoffnung" hege, "den Fonds nie benutzen zu müssen."

Sie verwies darauf, dass "Elemente des Rechtsrahmens, wie zum Beispiel das Insolvenzrecht, große Unterschiede in den Mitgliedsstaaten aufweisen und eine einheitliche europäische Lösung unter Umständen erschweren oder sogar zu Abwicklungshindernissen führen können".

Die "neuen Werkzeuge" dienen laut König "allesamt dem Ziel, Steuerzahler-finanzierte Bankenrettungen obsolet zu machen". Sie sähen deshalb "eine Beteiligung von Anteilseignern und Gläubigern der betroffenen Institute vor". Der Schlagbegriff lautet: "Bail-in". Dies sei, so Königs Befund, "nur dann glaubwürdig, wenn sichergestellt ist, dass die ihm unterworfenen Verbindlichkeiten verlässlich und rechtssicher in einer kurzen Zeit an den Verlusten beteiligt werden können".

Voraussetzung dafür ist ein Umbau der Rangfolge bei den Verbindlichkeiten. Anteilseigner und Gläubiger werden gegenüber geltenden Regelungen schlechter gestellt. Von der Investmentindustrie wurde insbesondere kritisiert, dass "die vorgesehene insolvenzrechtliche Lösung auch auf in der Vergangenheit angelegte Sachverhalte" ausgelegt werden soll. Fondsanleger könnten sich "durch den gesetzgeberischen Eingriff getäuscht" fühlen.

Zur Sprache kam bei der Anhörung auch die Frage der Kontrolle. Der Bundesrechnungshof wies darauf hin, dass er keine Prüfungen durchführen kann, wenn künftig deutsche Kreditinstitute Hilfen aus dem europäischen Abwicklungsfonds benötigten. Auch dem Europäischen Rechnungshof sei es, bis auf die Betrugsbekämpfung, nicht möglich, bei Kreditinstituten vor Ort zu prüfen. Fazit: "Dies stellt eine Verschlechterung der Rechtslage dar."

Das Restrukturierungsfondsgesetz ist laut Gesetzentwurf bei dem Maßnahmenbündel betroffen, weil zu regeln ist, wie die in Deutschland eingesammelten Bankenabgaben auf den europäischen Abwicklungsfonds übertragen werden sollen. Angepasst werden sollen auch die Regelungen über die Verwendung der Beiträge aus der Bankenabgabe aus den Jahren 2011 bis 2014, nachdem die Finanzierung von Abwicklungsmaßnahmen vor allem vom einheitlichen europäischen Abwicklungsfonds vorgenommen werden soll.

Bis dieser Fonds steht, sollen die Beiträge weiterhin zur Verfügung stehen, um die Abwicklung nationaler Kreditinstitute zu finanzieren.