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Zuwanderung
Winfried Dolderer
Viele Wendungen

Seit 1949 ist das deutsche Ausländer- und Asylrecht immer wieder an die Erfordernisse angepasst worden

Als Armando Rodrigues de Sá im September 1964 auf dem Bahnhof von Köln-Deutz dem Zug entstieg, wird er seinen Augen kaum getraut haben. Auf dem Bahnsteig hatte sich zu seiner Begrüßung ein Pressepulk versammelt. Ein Abgesandter der Arbeitergeberverbände wartete mit einem Strauß Nelken, einer Ehrenurkunde und einem Moped als Willkommensgabe. Nach Berechnungen der Arbeitgeber war der Portugiese Rodrigues de Sá der millionste Gastarbeiter in Deutschland, und das sollte gefeiert werden.

Was Manfred Dunkel, Verbandschef der Metallarbeitgeber im Regierungsbezirk Köln, dann allerdings zur Begrüßung zu sagen hatte, ließ doch vermuten, dass er den Mann am liebsten in Portugal gelassen hätte: „Wir wären ganz froh, wenn wir in unserem Land nicht gezwungen wären, soviel Ausländer fern der Heimat beschäftigen zu müssen. Nun sind Sie aber da, wir brauchen Ihre Hilfe, und Sie sollen es so gut haben, wie es eben geht, so gut, wie es ein Gast erwarten darf.“

Fünf Jahrzehnte später rechnet die OECD, die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, das deutsche Zuwanderungsrecht für Arbeitsmigranten zu den liberalsten Regelungen der Welt. Im Jahr 2013 kamen 465.000 Zuzügler ins Land, zwei Drittel unter ihnen Bürger der Europäischen Union, die sich ohne jegliche Formalität niederlassen können. In einer Rangliste der Einwanderungsländer belegt Deutschland den zweiten Platz hinter den USA, und dass ein Arbeitgeber-Vertreter diese Entwicklung bedauern würde, ist heutzutage schwer vorstellbar.

Öffnung Seit ihrer Gründung hat sich die Bundesrepublik für Ausländer geöffnet, aus humanitären wie aus wirtschaftlichen Gründen. Zunächst aus humanitären: Mit der Verkündung des Grundgesetzes 1949, dessen Artikel 16 politisch Verfolgten das Recht auf Asyl verhieß, und der deutschen Unterschrift unter die Genfer Flüchtlingskonvention 1951 war die Rechtsgrundlage dafür vorhanden. Bald auch aus wirtschaftlichem Interesse: Mit Italien kam 1955 ein erstes Anwerbeabkommen zustande, denen sieben weitere folgten, mit der Türkei, den Ländern der iberischen Halbinsel, Jugoslawien. Bis 1973, als nach Rezession und Ölpreisschock ein „Anwerbestopp“ erfolgte, wuchs die Zahl der ausländischen Arbeitnehmer auf 2,6 Millionen. Doch der einzige Effekt des Anwerbestopps war, dass es nun keinen geregelten Zugang für Arbeitsmigranten mehr gab. Die Zuwanderung hielt an, jetzt auf dem Wege des Familiennachzugs und des Asylrechts. Die sozialliberale Bundesregierung trug dieser Entwicklung schließlich Rechnung, als sie 1978 das Amt des Ausländerbeauftragten schuf.

Es war ein Jahrzehnt später die schwarz-gelbe Regierung Helmut Kohls (CDU), die einen fundamentalen Wandel in der damals noch sogenannten Ausländerpolitik einleitete. Die im Frühjahr 1990 verabschiedete Neufassung des Ausländergesetzes enthielt erstmals einen Rechtsanspruch auf Einbürgerung. Wer Deutscher werden wollte, war jetzt nicht mehr auf das Wohlwollen der Behörden angewiesen. Blieb dieser Paradigmenwechsel noch weitgehend unbemerkt, so polarisierte nach 1990 ein anderes Thema die Öffentlichkeit, ein immer erbitterter ausgetragener Streit um das Asylrecht. Der Fall des Eisernen Vorhangs, die Kriege auf dem Balkan hatten die jährlichen Bewerberzahlen in die Höhe schnellen lassen. Von knapp 200.000 auf fast 440.000 zwischen 1990 und 1992.

Die Bundesregierung beklagte, dass sich mit dem Instrument des Artikels 16, der jedem Asylbewerber einen Rechtsanspruch auf Prüfung seines Falles und damit auf Einreise garantierte, diese Zuwanderung nicht steuern ließ. Um das Grundgesetz zu ändern, bedurfte es der Mitwirkung der sozialdemokratischen Opposition, die sich lange sträubte, letztlich aber doch auf einen im Mai 1993 im Bundestag beschlossenen Kompromiss einließ. Dabei blieb Artikel 16 bestehen, nun aber mit einem einschneidenden Vorbehalt: Als „offensichtlich unbegründet“ gelten seither Asylanträge von Bewerbern, die aus als „sicher“ eingestuften Ländern stammen oder sich vor der Einreise in einem „sicheren Drittstaat“ aufgehalten haben.

Die Reform sei ein notwendiger Schritt zur Europäisierung des Asylrechts gewesen, gibt die Staatsrechtlerin Christine Langenfeld zu bedenken, Vorsitzende des Sachverständigenrates deutscher Stiftungen für Migration und Integration: „Das deutsche Asylrecht ist vollkommen überlagert von der Europäisierung.“ Die Aufhebung der Binnengrenzen in der EU durch das Schengen-Abkommen hätte sonst keinen Bestand haben können.

Dass der „entkernte“ Artikel 16 im Asylverfahren kaum noch von Bedeutung sei, sagt auch Marei Pelzer, Hausjuristin von „Pro Asyl“. Das Aufenthaltsrecht der weitaus meisten anerkannten Flüchtlinge beruhe heute auf der Genfer Konvention von 1951. Ihr Status sei aber identisch mit dem von Asylberechtigten nach den Regeln des Grundgesetzes.

Zum innenpolitischen Dauerbrenner geriet in den 1990er Jahren die Forderung der damaligen Opposition, das Staatsbürgerschaftsrecht weiter zu modernisieren. Nach dem Regierungswechsel 1998 wurde daraus nicht von ungefähr das rot-grüne Pilotprojekt: In Deutschland geborene Kinder ausländischer Eltern sollten mit der Geburt Deutsche sein, wenn mindestens ein Elternteil seit acht Jahren legal im Land lebte. Doppelte Staatsangehörigkeiten sollten generell zulässig sein.

Doppelpass Turbulenzen erzeugte vor allem dieser Punkt. Die Union mobilisierte mit einer Unterschriftenkampagne gegen den Doppelpass. Mit dem Verlust der Landtagswahl in Hessen büßte Rot-Grün die Mehrheit im Bundesrat ein, sah sich also zum Kompromiss genötigt: Es blieb beim Erwerb der Staatsbürgerschaft durch Geburt in Deutschland. Im Erwachsenenalter sollten sich aber die Betroffenen zwischen dem deutschen Pass und dem ihrer Eltern entscheiden müssen. Die Expertin Langenfeld nennt diese Regelung eine „bürokratische Missgeburt“. Die derzeitige schwarz-rote Koalition hat sie 2013 auf Drängen der SPD wieder abgeschafft.

Anders als der Doppelpass war ein Zuwanderungsgesetz anfangs wohl kein rot-grünes Kernanliegen. Noch im Januar 2000 erklärte Innenminister Otto Schily (SPD) es angesichts von damals über drei Millionen Arbeitslosen für entbehrlich. Einen Monat später erhörte Kanzler Gerhard Schröder (SPD) die Klagen der IT-Branche, die händeringend nach Fachkräften suchte. Daraus erwuchs die „Green Card“-Initiative für Computer-Experten sowie eine Kommission unter Vorsitz der früheren Bundestagspräsidentin Rita Süssmuth (CDU), die ein Gesamtkonzept erarbeiten sollte.

Als sie im Sommer 2001 fertig war, war gerade die „Dotcom-Blase“ geplatzt und statt vom Fachkräftemangel wieder von der erschreckenden Arbeitslosenzahl die Rede. Für die Union, auf deren Zustimmung im Bundesrat es ankam, passte ein Zuwanderungsgesetz nicht mehr in die Landschaft, und sie ließ es 2004 auch nur in amputierter Gestalt passieren. Was fehlte, war das Prunkstück der Süssmuth-Kommission, ein „Punktesystem“, das jährlich einer bestimmten Anzahl qualifizierter Bewerber die Möglichkeit geboten hätte, auch ohne Arbeitsvertrag mit einer deutschen Firma einzureisen. Wer hätte ahnen können, wie dankbar eine spätere unionsgeführte Bundesregierung eine Idee aus Brüssel begrüßen würde? Die EU-Kommission lancierte 2012 die „Blaue Karte“ für die Zuwanderung von Hochschulabsolventen aus außereuropäischen Ländern, die in der EU Arbeit gefunden hatten. Die schwarz-gelbe Koalition ging über die Vorgaben der Richtlinie hinaus, erweiterte sogar 2013 den Kreis der Berechtigten auf Inhaber nicht-akademischer Abschlüsse. Eine „fundamentale Rechtsänderung“, einen „Paradigmenwechsel“ sieht Langenfeld darin: „Vom Anwerbestopp zu einer richtigen Anwerbeoffensive.“ 

Der Autor ist Historiker und Publizist in Berlin .

Aus Politik und Zeitgeschichte

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