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Emissionshandel
Silke Wettach
Herzstück der EU-Klimapolitik

Experten sehen Geschäft mit Verschmutzungsrechten als Erfolgsgeschichte. 2019 kommt eine Reform

Kritik am Europäischen Emissionshandel ist beliebt. Europa habe zwar den weltgrößten Markt für Emissionszertifikate geschaffen, doch der erziele nicht die gewünschte Wirkung, so der oft geäußerte Einwand. Der Ökonom Joachim Weimann von der Universität Magdeburg hält die Skepsis am Europäischen Emissionshandel für unberechtigt - und das gesamte Projekt für unterschätzt. "Der Europäische Emissionshandel ist eine Erfolgsgeschichte, die nicht erzählt wird", betont er und rechnet vor, dass die Europäer ihre Emissionen seit 2000 um zehn Prozent reduziert haben. Weltweit sind sie im selben Zeitraum um mehr als 30 Prozent gestiegen.

Vor allem seit die Preise für Emissionsrechte seit dem Jahr 2008 eingebrochen sind, kamen Zweifel am Emissionshandel auf. Ökonomen wie Weimann sind aber bis heute überzeugt, dass es sich dabei um den effizientesten Mechanismus handelt, um den Ausstoß von Treibhausgas zu reduzieren (siehe Beitrag links unten).

Politisch herrscht in der EU Konsens, an dem Mechanismus festzuhalten. Der Emissionshandel soll weiter das Herzstück der europäischen Klimapolitik bleiben. Im Mai haben sich das Europäische Parlament und die EU-Mitgliedstaaten auf eine Reform geeinigt, die ab 2019 greift. Die Bundesregierung und die Europaabgeordneten hatten sich für eine schnellere Reform bereits ab 2017 ausgesprochen, konnten sich aber nicht durchsetzen. Die EU-Kommission hatte ursprünglich sogar erst 2021 als Startdatum vorgeschlagen, was etwa auch Polen favorisiert hatte. Der nun beschlossene Zeitplan ist ein Kompromiss.

Bundesumweltministerin Barbara Hendricks (SPD) hatte die Einigung als "gute und wichtige Nachricht für den Umweltschutz" bezeichnet. Den Grünen im Bundestag gingen die vereinbarten Änderungen nicht weit genug. "Die Signale aus Brüssel zur Reform des Emissionshandels verheißen eher minimale kosmetische Maßnahmen denn wirkliche Reformen", sagte die klimapolitische Sprecherin Annalena Baerbock.

Konkret sieht die in Brüssel vereinbarte Reform vor, das Angebot von Verschmutzungsrechten zu verknappen. Seit der Einführung des Emissionshandels im Jahr 2005 benötigen mehr als 11.000 Betreiber von Kraftwerken und Industrieanlagen für jede ausgestoßene Tonne Kohlendioxid Verschmutzungsrechte. Einen Teil bekommen sie zugeteilt, einen Teil müssen sie ersteigern. Investitionen in klimafreundliche Technologie soll sich auf diesem Weg lohnen. Firmen, die ihren Ausstoß senken, können die überschüssigen Zertifikate verkaufen. Weil der Preis aktuell bei 7,50 Euro dümpelt, sind die Anreize für Investitionen sehr gering. Indem nun ab 2019 pro Jahr 200 Millionen Zertifikate aus dem Markt genommen werden, soll deren Preis nach oben getrieben werden.

Zusätzlich wird künftig eine Marktstabilitätsreserve eingefügt. Nach festgelegten Regeln sollen Emissionsrechte darin überführt werden, wenn zu viele auf dem Markt sind. Andersherum sollen Emissionsrechte aus der Reserve in den Markt eingespeist werden, wenn der Preis stark steigt.

2013 hatte die EU bereits beschlossen, ab 2014 insgesamt 900 Millionen Emissionsrechte vorübergehend aus dem Markt zu nehmen, um so den Preis nach oben zu treiben. Dieses so genannte Backloading erzielte allerdings nicht das erhoffte Ergebnis. Deswegen hatte die EU-Kommission nun die Marktstabilisierungsreserve vorgeschlagen, von der sie sich einen nachhaltigen Effekt erwartet. Das Backloading war durchaus umstritten. "Backloading war eine ad-hoc-Intervention der Politik, die zeigt, dass Politiker das Angebot nach Belieben verändern", kritisiert Georg Zachmann, Klima-Experte des Brüsseler Thinktank Bruegel. Auch im Europäischen Parlament gab es damals Einwände gegen den politischen Interventionismus, vor allem von Konservativen und Liberalen. Zachmann geht davon aus, dass die Marktstabilisierungsreserve nur ein erster Schritt war. "Statt eine definitive Reform darzustellen, wirkt die Reserve wie die erste einer ganzen Serie von Reformen", sagt Zachmann. Für die vierte Handelsphase nach 2020 will die EU-Kommission denn auch in der zweiten Jahreshälfte Pläne vorlegen.

Die Bundesregierung rechnet damit, dass mit den beschlossenen Maßnahmen bis 2019 eine Milliarde Zertifikate aus dem Markt verschwinden. Bis zum Jahr 2023 soll sich der Markt dann wieder auf ein Handelsniveau wie vor der Krise eingependelt haben. Die EU-Kommission hofft, dass der Preis für ein Zertifikat schnell auf über zehn Euro steigen werde. Dann würde sich ein positiver Effekt zeigen. Fachleute schätzen aber, dass erst ein Preis von 20 bis 30 Euro einen echten Anreiz setzt, damit Unternehmen in klimafreundliche Technologie investieren. Experten halten sich mit Prognosen zum Preis zurück. "Wie sich der CO2-Preis langfristig entwickeln wird, ist Wahrsagerei", betont Oliver Geden von der Berliner Stiftung Wissenschaft und Politik.

Unter Fachleuten ist umstritten, wie es überhaupt zum Überhang von Zertifikaten und dem damit verbundenen Preisverfall kommen könnte. Die EU-Kommission argumentiert, dass sich die Nachfrage parallel zum Konjunktureinbruch entwickelt habe. Ottmar Edenhofer, Chefökonom am Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung, hat diese These gemeinsam mit Kollegen in einem Papier widerlegt.

Ökonomen halten einen Mechanismus wie den Emissionshandel, der auf die Kräfte des Marktes setzt, anderen Optionen für weit überlegen. Der Emissionshandel sorgt dafür, dass Emissionen dort vermieden werden, wo dies mit den geringsten Kosten erreicht werden kann. Deswegen ist der Mechanismus besonders effizient.

Experten warnen, dass die Politik durch Interventionen Schaden anrichtet und Investoren das Gefühl bekommen, dass die Rahmenbedingungen beliebig verändert werden könnten. "Eingriffe in den europäischen Emissionshandel sind aus ökonomischer Sicht grundsätzlich abzulehnen", schreiben etwa Nima Nader und Götz Reichert in einer Studie des Centrum für Europäische Politik in Freiburg. Sie argumentieren, dass der Mechanismus auch in den vergangenen Jahren seinen Zweck erfüllt hat. Die vereinbarten Höchstmengen seien nie überschritten worden.

In Deutschland besteht eher ein anderes Problem: Das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) schafft im Zusammenspiel mit dem Emissionshandel eine Verzerrung. Weil Solar- und Windenergie großzügig bezuschusst wird, benötigen die Stromhersteller weniger Emissionszertifikate, weshalb ihr Preis sinkt. Die Emission wird aber nicht verhindert, weil in einem anderen Land das Zertifikat erworben werden kann. Die Wechselwirkung war von der deutschen Politik nicht ausreichend berücksichtigt worden.

Experten plädieren mittlerweile dafür, neue Bereiche in den Emissionshandel zu integrieren. Seit 2013 ist bereits der Luftverkehr hinzugekommen. Um internationale Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden, sind allerdings nur Flüge innerhalb der EU betroffen. Die Experten vom Freiburger Centrum für Europäische Politik sprechen sich dafür aus, auch den Straßenverkehr in den Emissionshandel einzubeziehen, der rund 20 Prozent aller CO2-Emissionen verursacht. Edenhofer sieht auch beim Heizen Potenzial, das ungefähr 13 Prozent aller Emissionen verursacht. Dann müssten auch Privatpersonen sich mit dem Emissionshandel befassen.

Die Autorin ist Korrespondentin der "Wirtschaftswoche" in Brüssel.

Aus Politik und Zeitgeschichte

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