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OSZE
Siegfried Löffler
Der Wunsch nach einem neuen Helsinki

In der Organisation kommen Moskau, Washington, Kiew und die EU-Mitglieder regelmäßig an einen Tisch. Das weckt Hoffnungen auf eine politische Lösung des Ukraine-Konflikts

Über die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit (OSZE) ist in den vergangenen Monaten immer wieder zu hören gewesen, sie sei von Ukraine-Krise aus einem langen Schlaf gerissen worden: Beim OSZE-Ministerrat, bei dem sich über die Jahre Routine auf Ebene der Staatssekretäre und Beamten eingeschliffen hatte, lieferten sich im Dezember 2014 in Basel rund 50 Außenminister einen regelrechten Schlagabtausch. Und auch wenn sich Russland und die westlichen Staaten gegenseitig die Verantwortung für die Eskalation in der Ukraine vorwarfen und zunächst nichts Handfestes zur unmittelbaren Befriedung herauskam, so wurde doch deutlich, dass die OSZE das geeignete Forum zur Einhegung eines Konfliktes dieser Dimension sein kann. Man setzt auch deshalb große Hoffnungen auf die Organisation, weil in ihre alle relevanten Parteien regelmäßig an einem Tisch zusammenkommen: Russland, die Ukraine, die EU-Staaten und die USA. Gäbe es die OSZE nicht, man müsste sie heute schlicht erfinden.

Und doch ist die Organisation, in der nichts ohne den Konsens der 57 Mitgliedstaaten geht, kein Allheilmittel. Die Schwierigkeiten zeigen sich zum Beispiel ganz konkret im Mandat und in der Bewegungsfreiheit der Beobachtermission, die die OSZE in die Ukraine entsandt hat und die jüngst personell von 500 auf 1.000 Mitglieder aufgestockt worden ist. Zwar mag sich Außenminister Frank-Walter Steinmeier (SPD) gar nicht vorstellen, wohin die Lage ohne die Arbeit der Neutralität verpflichteten Beobachter hätte abgleiten können. Die Zwischenrufe des stellvertretenden Leiters der Mission, Alexander Hug, zeigen aber, wie eng die Grenzen gesteckt sind. In den Gebieten der "Volksrepubliken" können sich die OSZE-Beobachter laut Hug nicht so frei bewegen, wie sie das laut ihrem Mandat eigentlich sollten. Die Beobachter sind unbewaffnet und mit keinerlei Vollmachten ausgestattet, wie sie zum Beispiel eine UN-Friedenstruppe hätten. Auch die Kontrolle an der russisch-ukrainischen Grenze ist limitiert. Nur zu einem Teil der von den Rebellen kontrollierten Grenzübergänge haben die Beobachter überhaupt Zugang. "Wir haben kein vollständiges Bild darüber, ob es illegale Übergänge an der Grenze gibt", sagte etwa OSZE-Generalsekretär Lamberto Zannier im Februar dieses Jahres. Genau dies wäre aber ein entscheidender Punkt, um herauszufinden, ob und in welchem Umfang die Separatisten durch Russland unterstützt werden.

Sollten die Konfliktparteien in der Ostukraine sich tatsächlich an die Minsker Vereinbarungen halten und eine Waffenruhe einkehren, so wie sich das nach zwischenzeitlicher Verschärfung seit Ende Juli andeutet, käme voraussichtlich der nächste Praxistest auf die OSZE zu. Nach der Vereinbarung von Minsk sollen in den von den Separatisten kontrollierten Gebieten Regionalwahlen nach ukrainischem Recht abgehalten werden. Diese Abstimmungen müssten von unabhängigen Wahlbeobachtern überprüft werden - eine klassische Aufgabe für das OSZE-Büro Demokratische Institutionen und Menschenrechte (ODIHR).

Dicke Bretter Über solch konkret fassbare Missionen hinaus wird nun in den Hauptstädten Europas über einen neuen Anlauf zur einer gemeinsame Verständigung über sicherheitspolitische Grundprinzipien und eine Friedensordnung für den Kontinent nachgedacht- ganz im Geiste der KSZE-Konferenz vor genau 40 Jahren zu Hochzeit des Kalten Krieges. Außenminister Frank-Walter Steinmeier hat mit Blick auf die 2016 anstehende deutsche OSZE-Präsidentschaft schon mal skizziert, welch dickes Brett beim Ukraine-Konflikt noch zu bohren sein dürfte. Vertrauen werde "schnell zerstört - aber nur langsam wieder aufgebaut", sagte Steinmeier Anfang Juli vor dem Ständigen Rat der OSZE. Ein Konflikt lasse sich leicht in 14 Tagen entfachen, aber ihn in der Tiefe zu lösen, dauere 14 Jahre.

Im Osten des Kontinents tobe eine sicherheitspolitische Krise, die ohne Zweifel die schwerste ist seit dem Ende des Kalten Krieges sei. "Ohne eine politische Lösung des Ukraine-Konflikts wird es kaum gelingen, überhaupt wieder auf den Pfad hin zu einem gemeinsamen Verständnis über die Zukunft unseres gemeinsamen Raumes und die Prinzipien unseres gemeinsamen Zusammenlebens zu gelangen." Man dürfe nicht zulassen, dass all das eingerissen wird, was mit der OSZE über viele Jahre hin aufgebaut worden sei, nämlich die Vision einer Friedensordnung in Europa, die auf Dialog, Vertrauen und Sicherheit beruhe, sagte Steinmeier.

Auch beim Treffen der Parlamentarischen Versammlung der OSZE in der finnischen Hauptstadt wurde Anfang Juli der Ruf nach einer "Wiederbelebung des Geistes von Helsinki" laut. Die Parlamentarier bekräftigten damit ein Vorhaben, das der Schweizer Außenminister Didier Burkhalter 2014 als amtierende OSZE-Vorsitzender auf den Weg gebracht hatte: Einen Weisenrat, geleitetet vom früheren deutschen Diplomaten Wolfgang Ischinger, der Empfehlungen für die künftige Gestalt und die Aufgaben der OSZE 40 Jahre nach Helsinki geben soll (siehe Interview Seite 2). Die finnische Hauptstadt als Tagungsort der Parlamentarier der OSZE-Mitglieder war aber auch in einer anderen Hinsicht durchaus symbolisch - und könnte ein Fingerzeig sein, wie der Kontinent aus der so bedrohlichen Konfrontation im Osten herausfinden könnte. Die früheren US-Präsidenten-Einflüsterer Henry Kissinger und Zbigniew Brzezinski sehen in einer "Finnlandisierung" der Ukraine einen möglichen Weg: EU-Mitgliedschaft oder im Falle der Ukraine zunächst enge Verflechtung mit der EU bei gleichzeitig engen wirtschaftlichen Verbindungen mit Russland, militärpolitische Neutralität und funktionierender Minderheitenschutz.

Der Autor ist freier Korrespondent.

Aus Politik und Zeitgeschichte

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