ARBEITSMARKT : Durchwachsene Bilanz

Sommer 1990: Während sich Ende Juni die Regale in den Geschäften immer mehr lehrten, um Platz für "Westprodukte" zu machen, während die Menschen vor den Banken Schlange standen, um die neue Währung, die D-Mark, abzuholen, bekam das Bild von den blühenden Landschaften im Osten Deutschlands erste Kratzer. "Wir sind keine Konkursmasse", stand plötzlich auf Transparenten von streikenden Arbeiterinnen in Brandenburg. "Wir sind das Volk. Aber nicht ohne Arbeit", schrieben die Kumpel der Kaliwerke im Südharz 1990 auf Plakate, um gegen drohende, und schließlich vollzogene Massenentlassungen zu protestieren.

Es blieb nicht bei einigen Kratzern. Was der Osten Deutschlands nach 1990 erlebte, war ein für Friedenszeiten nahezu einmaliger Einbruch der Beschäftigung von mehr als 35 Prozent. Von 9,8 Millionen Beschäftigten blieben 1993 nur noch 6,2 Millionen übrig. Die Industrieproduktion schrumpfte um 60 Prozent, verglichen mit den vor 1989 erreichten Werten. Es war eine Transformationskrise gigantischen Ausmaßes. So gigantisch, dass noch heute, 25 Jahre später, auf jeder Grafik mit sozial- und arbeitsmarktpolitischem Inhalt Ost und West deutlich voneinander getrennt sind, aller Angleichungsprozesse - auch im Westen - zum Trotz.

Rentner profitierten Um die Folgen des Zusammenbruchs für den ostdeutschen Arbeitsmarkt abzufedern, fand vor allem über die Renten- und Arbeitslosenversicherung eine ebenfalls gigantische Umverteilung zugunsten Ostdeutschlands statt. Auf etwa 1,7 Billionen Euro beziffert sich die Summe dieser öffentlichen West-Ost-Transfers bisher. Es entstand ein riesiger zweiter Arbeitsmarkt , auf dem 1995 über 200.000 Menschen in sogenannten Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) arbeiteten. Aber auch ABM und andere Fördermaßnahmen konnten nicht verhindern, dass die Arbeitslosigkeit im Osten Deutschlands bis Mitte der 2000er Jahre fast doppelt so hoch war wie im Westen.

Froh sein konnte, wer zur Zeit der Wiedervereinigung schon Rentner war oder bald werden würde. Denn eine der größten sozialpolitischen Herausforderungen nach 1990 war zweifellos die Übertragung des westdeutschen Rentenrechts auf den Osten durch das Rentenüberleitungsgesetz von 1991. Und die wirkte sich, zumindest für die große Mehrheit der Rentner, positiv aus. Lag die Standardrente (Durchschnittsverdienst und 45 Versicherungsjahre) im Osten 1992 bei 62,3 Prozent des Westniveaus, so stieg sie bis 2013 zumindest auf 91,5 Prozent. Möglich wurde dies durch eine nur für die neuen Bundesländer geltende Sonderregel im Rentenrecht: Da zu Beginn der Vereinigung die Verdienste im Osten deutlich niedriger als im Westen waren, wurde eine Hochwertung der Arbeitsentgelte im Osten für die Rentenberechnung beschlossen. Andernfalls wären die Bestandsrenten, aber auch noch die Mehrheit der Zugangsrenten, in den neuen Ländern lediglich minimal. Diese Regelung soll so lange gelten, bis sich einheitliche Einkommensverhältnisse eingestellt haben.

Zwar erwartet kaum ein Experte dies für die nahe Zukunft, dennoch wird der politische Druck größer, das Rentenrecht und damit insbesondere den in Ost und West unterschiedlichen Rentenwert zu vereinheitlichen. Im Koalitionsvertrag von CDU/CSU und SPD ist die Rede davon, gegebenenfalls ab 2017 zu Teilangleichungen und ab 2019 zu einer vollständigen Rechtsangleichung zu kommen. Die Fragezeichen sind hier jedoch noch groß und es sieht so aus, als würde das Thema noch eine Weile ein heißes politisches Eisen bleiben.

Zu wenig Zugpferde Aber es gibt noch andere drängende sozial- und arbeitsmarktpolitische Fragen, die längst nicht mehr nur den Osten betreffen, sondern auch strukturschwache Regionen zum Beispiel in Nordrhein-Westfalen. Dennoch sind Fachkräftemangel, Armutsgefährdung und sich verfestigende Langzeitarbeitslosigkeit immer noch hauptsächlich Probleme des Ostens. Forscher des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung in Nürnberg (IAB) führen diese Strukturschwäche in ihren zahlreichen Untersuchungen zum einen auf die viel stärker ländlichere Siedlungstruktur zurück, in denen die Wirtschaftskraft großer Städte demnach seltener wirken könne. Zum anderen habe der Verkauf ostdeutscher Betriebe an westdeutsche Unternehmen Anfang der 1990er Jahre dazu geführt, dass im Osten häufig "verlängerte Werkbänke" der West-Firmen entstanden. Dort würde zwar produziert. Die Zentren und Entwicklungsabteilungen großer Firmen, die viele hochqualifizierte und gut verdienende Arbeitskräfte beschäftigten, lägen deshalb jedoch in West und nicht in Ost. Aber diese Zentren seien es auch, die in ihrem Umfeld eine Ansiedlung weiterer Firmen und Dienstleistungen bewirkten. Eine Kettenreaktion, von der im Osten nur wenige Regionen profitierten, so die Forscher. Kein Wunder also, dass es in den Jahren nach 1989 eine massenhafte Abwanderung gut qualifizierter Arbeitskräfte aus dem Osten gab. Und die Schrumpfung setzt sich fort, wenn auch künftig vor allem demografiebedingt. Nach Prognosen des Statistischen Bundesamtes sinkt die Erwerbsbevölkerung im Osten bis 2030 um 27 Prozent (18 Prozent im Westen). Das bedeutet, dass sich auch das Fachkräfteproblem dort noch einmal stärker stellen wird als im Westen.

Wurden die sozialpolitischen Diskussionen in Bezug auf den Osten bisher meist unter den Stichworten Arbeitslosigkeit und Arbeitslosenquote zusammengefasst, so könnten diese in Zukunft nicht mehr ausreichen, um die Lage zu beschreiben. Denn seit 2005 ist die Arbeitslosenquote im Osten zwar deutlich zurückgegangen und lag 2014 mit 9,4 Prozent nicht mehr so weit von der westdeutschen (5,8 Prozent) entfernt. Die Differenz zwischen Ost und West verringerte sich von 10,9 Prozentpunkten im Jahr 2002 auf 3,6 Prozentpunkte im vergangenen Jahr.

Doch schaut man sich die Qualität der Arbeit an, relativiert sich das positive Bild: Im Osten, in dem nur etwa 35 Prozent der Beschäftigten zu den Konditionen eines Branchentarifvertrages arbeiten (im Westen 52 Prozent), gibt es überproportional viel schlecht bezahlte Arbeit und damit ein deutlich höheres Risiko, als Rentner von Altersarmut betroffen zu sein. Zwar ist die Zahl der Erwerbstätigen in Deutschland seit 1993 um vier Millionen gestiegen und Bundesarbeitsministerin Andrea Nahles (SPD) freut sich über eine Rekordbeschäftigung und volle Sozialkassen. Doch auch der Anteil der "atypischen Beschäftigung" (befristet, Teilzeit mit weniger als 20 Wochenstunden, Zeitarbeit, geringfügige Beschäftigung) ist deutschlandweit von vier Millionen im Jahr 1993 auf mehr als sieben Millionen im Jahr 2013 gestiegen. Deutschland hat einen Niedriglohnsektor von 25 Prozent, ein Wert, der den anderer Industrieländer weit übertrifft.

Seit Jahren war es deshalb eines der umstrittensten arbeitsmarktpolitischen Themen: die Einführung eines bundesweiten gesetzlichen Mindestlohns von 8,50 Euro pro Stunde. Seit Januar gilt er nun und es bleibt abzuwarten, wie sich der Mindestlohn auf die Situation der Geringverdiener konkret auswirkt.