EUROPÄISCHE UNION : Zerreißprobe für Europa

Nach den heftigen Auseinandersetzungen der vergangenen Wochen haben sich die EU-Mitgliedstaaten auf erste gemeinsame Schritte in der Flüchtlingspolitik geeinigt. Zuerst überstimmte am vergangenen Dienstag die Mehrheit der Justiz- und Innenminister der EU vier osteuropäische Länder und beschloss die Umverteilung von 120.000 Flüchtlingen, die bisher in Griechenland und Italien untergebracht sind. Einen Tag darauf brachten die Staats- und Regierungschefs auf dem EU-Sondergipfel in Brüssel finanzielle Hilfen zur Versorgung syrischer Flüchtlinge in den Nachbarstaaten des Bürgerkriegslandes auf den Weg und bekräftigten ihren Willen, die Ursachen der Flüchtlingsströme stärker zu bekämpfen.

Die Abstimmung zur Verteilung der Flüchtlinge hatte bei den unterlegenen Ungarn, Rumänen, Tschechen und Slowaken großen Unmut ausgelöst. Noch nie hat die EU bei einem derart sensiblen Thema einen Mehrheitsbeschluss gefasst. Der slowakische Ministerpräsident Robert Fico kündigte an, er riskiere lieber ein Vertragsverletzungsverfahren, als ein solches "Diktat" zu akzeptieren. Der tschechische Präsident Milos Zeman hatte darauf gesetzt, dass die Staats- und Regierungschefs den Beschluss auf ihrem Gipfel rückgängig machen würden, was aber nicht geschah.

Grundsätzlich ist in Europa ein Disput ausgebrochen über die Reihenfolge der Maßnahmen in der Flüchtlingskrise. Die Osteuropäer halten eine Diskussion über verbindliche Quoten für verfehlt, so lange die Außengrenzen brüchig sind und Flüchtlinge unkontrolliert nach Europa strömen. "Wir müssen unsere Politik der offenen Türen und Fenster korrigieren", forderte der aus Polen stammende EU-Ratspräsident Donald Tusk nach dem Innenminister-Treffen und wies darauf hin, dass in absehbarer Zeit noch mehr Flüchtlinge nach Europa kommen könnten. "Wir reden von Millionen Flüchtlingen, die potenziell Europa erreichen könnten, nicht von Tausenden."

Seitenhieb auf Berlin Ungarns Ministerpräsident Viktor Orban hatte der Bundesregierung in der Vergangenheit mehrfach vorgeworfen, die Flüchtlingsströme durch die Aufnahme von Syrern noch gefördert zu haben, die laut Dublin-System eigentlich im Land der ersten Einreise hätten Asyl beantragen müssen. Tusk nahm diesen Punkt auf und unterstrich, dass sich die Flüchtlinge "fast alle nach Europa eingeladen fühlen". Auch wenn er die Bundesregierung nicht explizit erwähnte, galt dieser Seitenhieb Berlin.

Doch auf dem EU-Gipfel ging es um mehr als um die Quote. Die 28 Staats- und Regierungschefs einigten sich auch darauf, mindestens eine Milliarde Euro zusätzlich für das Welternährungsprogramm der Vereinten Nationen bereitzustellen. Außerdem soll der Dialog mit der Türkei verstärkt werden, das eine Schlüsselrolle in den Bestrebungen spielt, die Flüchtlingsströme nach Europa zu regulieren. Bisher lassen türkische Grenzpolizisten Flüchtlinge ungehindert ausreisen und hindern Schmuggler nicht an ihren Aktivitäten. Am 5. Oktober kommt der türkische Präsident Recep Tayyip Erdogan nach Brüssel und trifft Tusk und EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker.

Die EU-Spitzen haben außerdem angekündigt, sich sowohl in Syrien als auch in Libyen für Frieden einsetzen zu wollen. Es gehe darum, die internationalen Krisen zu bewältigen, betonte Merkel und sprach sich ausdrücklich dafür aus, auch mit dem syrischen Diktator Baschar al-Assad zu sprechen. Dies markiert eine Wende in der Syrien-Politik des Westens.

Auch ihre Außengrenzen will die EU in Zukunft besser sichern, etwa indem die Mitgliedstaaten die Grenzagentur Frontex mit mehr Personal und Ausrüstung unterstützen. Bis November sollen zudem die sogenannten Hotspots in Griechenland und Italien zur Registrierung von Flüchtlingen ihre Arbeit aufnehmen, deren Aufbau geht bisher nur schleppend vorangeht. In einem zweiten Schritt sollen Flüchtlinge von diesen Hotspots in einen anderen EU-Staat geschickt oder in ein Drittland zurückgeführt werden.

Die Kanzlerin wertete den Ausgang des EU-Gipfels als Beleg dafür, dass die Mitgliedstaaten die Flüchtlingskrise tatsächlich gemeinsam angehen wollen. Wie nötig das ist, hatten erst Mitte September Bundestagspräsident Norbert Lammert (CDU) und seine Kollegen aus Italien, Frankreich und Luxemburg in einer in Rom gemeinsam unterzeichneten Erklärung betont: Herausforderungen wie die "größte Migrations- und Flüchtlingskrise seit dem Zweiten Weltkrieg" könnten nicht von den Mitgliedstaaten allein bewältigt werden, sondern nur durch eine stärkere und besser integrierte Europäische Union.

Doch die schwierigen Verhandlungen über die künftige Gestaltung der europäischen Flüchtlingspolitik gehen schon bald in die nächste Runde - Mitte Oktober steht wieder ein EU-Gipfel zum Thema an.

Die Kommission bereitet schon weitere konkrete Vorschläge vor. Im Dezember will sie Maßnahmen für eine verstärkte Überwachung der Außengrenzen vorlegen. Im März 2016 will sie aufzeigen, wie legale Zuwanderungswege nach Europa eröffnet werden können. Für den größten Streit wird aber wohl der ebenfalls für März angekündigte Vorschlag für einen dauerhaften Umverteilungsmechanismus mit einer festen Quote sorgen. Sie soll die Bevölkerungszahl, das Bruttosozialprodukt und die Arbeitslosenquote der Mitgliedstaaten berücksichtigen. Einen Automatismus bei der Flüchtlingsverteilung lehnt neben Ungarn, Rumänien, Tschechien und der Slowakei auch der größte osteuropäische Staat der EU, Polen, entschieden ab. Bislang sind all diese Länder für die meisten Flüchtlinge lediglich Transitländer, nur wenige beantragen dort Asyl. Eine Dauer-Quote würde für sie langfristig mehr Flüchtlinge bedeuten.

Experten halten eine Abkehr vom bisher praktizierten Dublin-System für dringend notwendig, da es nicht für Flüchtlingsströme dieses Ausmaßes konzipiert worden sei. In den Augen von Ungarns Regierungschef Viktor Orban hingegen ist die feste Quote hingegen vor allem eines: "verrückt".

Die Autorin ist Korrespondentin der Wirtschaftswoche in Brüssel.