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Nahostpolitik I
Silke Wettach
Oft nur ein Statist

Europa will schon lange mehr Einfluss in der Region. Doch die Nachbarschaftspolitik lahmt und häufig steht die EU sich selbst auf den Füßen

Mitte März wurde es auf dem EU-Gipfel in Brüssel wieder spät. Bis in die Nacht hinein rangen die 28 Mitgliedstaaten um eine Lösung in der Flüchtlingsfrage. Diesmal standen die Verhandlungen mit der Türkei im Mittelpunkt des Treffens. Einmal mehr wurde deutlich, wie sehr die Ereignisse im Nahen Osten Europa betreffen. Und wie wenig die Europäische Union darauf einwirken kann.

Schon im Arabischen Frühling 2011 hat Europa seinen beschränkten Einfluss in der Region zu spüren bekommen. Der Krieg in Syrien, der die größte humanitäre Katastrophe seit dem zweiten Weltkrieg ausgelöst hat, offenbart nun noch stärker, wie schwer sich Europa tut, in das Geschehen in seiner südöstlichen Nachbarschaft einzugreifen.

Dabei bemüht es sich schon seit über drei Jahrzehnten um eine gemeinsame Politik gegenüber dem Nahen Osten. 1980 veröffentlichten die damals neun Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft die sogenannte Venedig Erklärung, in der sie das Recht der Palästinenser zur Selbstbestimmung forderten und damit wütende Reaktionen der israelischen Regierung auslösten.

Mehrere Anläufe Seitdem hat Europa immer wieder versucht, auf den Nahen Osten zuzugehen. Es hat etwa den Barcelona-Prozess geschaffen, die euro-mediterrane Nachbarschaftspolitik. Doch trotz einer offiziellen gemeinsamen Außenpolitik kann Europa im Nahen Osten kaum als geopolitischer Akteur auftreten. "Die EU ist diplomatisch stark, aber alle wissen, dass sie nicht in der Lage ist, militärische Schritte einzuleiten", sagt Nahost-Expertin Kristina Kausch vom Thinktank Carnegie Europe. Um die Bedeutung Israels für Europa herauszustellen, ist die EU-Außenbeauftragte Federica Mogherini eine Woche nach ihrem Amtsantritt im November 2014 nach Tel Aviv gereist, wo sie an der Gedenkstätte für den ermordeten Ministerpräsidenten Yitzchak Rabin einen Kranz niederlegte. Das Verhältnis zwischen Israel und Europa ist in den vergangenen Jahrzehnten nicht einfach gewesen. Die israelische Politologin Tal Dror hat die offiziellen europäischen Stellungnahmen zum israelisch-palästinensischen Konflikt untersucht und ist dabei zu dem Schluss gekommen, dass diese oft ihrer Zeit voraus waren. "Aus heutiger Sicht haben sie den Ton gesetzt, für das, was nun Konsens ist unter den Akteuren."

In Nebenrolle gedrängt Europäer haben als Vordenker agiert, wurden bei den Verhandlungen aber immer wieder in die Statisten-Rolle gedrängt, wenn sie überhaupt mit von der Partie waren. Bei den Gesprächen in Madrid im Oktober 1991 waren sie voni den politischen Gesprächen ausgeschlossen - sie durften nur an den Runden zur wirtschaftlichen Zusammenarbeit teilnehmen. Beim 1993 in Oslo begonnenen Friedensprozess war Europa ebenfalls fast komplett aus dem diplomatischen Prozess ausgeschlossen. 1996 versuchte Frankreichs Präsident Jacques Chirac eine prominentere Rolle für Europa im Friedensprozess zu erringen. Die EU bestimmte erstmals einen Beauftragten für den Nahen Osten, den damaligen spanischen Botschafter in Israel, Miguel Angel Moratinos. Allerdings hatten die Mitgliedstaaten unterschiedliche Vorstellungen über die Ausrichtung des Postens. Frankreich wollte ein Gegengewicht zum pro-israelischen Standpunkt der USA schaffen. Großbritannien, das sich letztendlich durchsetzte, argumentierte, dass Europa die USA unterstützen müsse, weil es alleine kein Gewicht habe. Erst als die Regierung von Bill Clinton sich stärker in den Friedensprozess einbrachte, bekam die EU endlich die diplomatische Rolle, die sie so lange angestrebt hatte. So war die EU 1997 offizieller Unterzeichner des Hebron-Abkommens (1997).

Die EU und ihre Mitgliedstaaten sind seit Beginn des Friedensprozesses der größte Geldgeber für Palästina; sie haben mehr als die Hälfte der internationalen Hilfe für das Westjordanland und den Gaza-Streifen bereitgestellt. 2015 kamen alleine aus Brüssel 25 Millionen Euro an humanitären Geldern. Gerade weil die USA von Europa erwarteten, als größter Geldgeber im Friedensprozess zu agieren, wollen die Europäer auch in den diplomatischen Prozess einbezogen werden.

Quasi als Ersatz zur Geopolitik schuf die EU 1995 erstmals eine strukturierte Politik für die Nachbarländer am Mittelmeer unter dem Namen Barcelona-Prozess, auch unter dem Namen Euro-Mediterrane-Partnerschaft Euromed bekannt. Sie umfasst 16 Länder des Nahen Ostens sowie Nordafrikas. 2004 wurde der Prozess ergänzt durch die Europäischen Nachbarschaftspolitik, 2008 benannte die EU den Barcelona-Prozess in Union für das Mittelmeer um. Unter den unterschiedlichen Namen blieb das Ziel gleich: Einen Raum des Friedens, der Stabilität und des Wohlstands zu schaffen. Die Region sollte demokratisiert und die wirtschaftliche Entwicklung nachhaltig gestärkt werden, der Dialog mit der Zivilgesellschaft wurde intensiviert. Die Idee: Durch langfristiges Engagement in ihrer Nachbarschaft wollte die EU Ländern helfen, strukturelle Reformen anzupacken und so Marktwirtschaften zu bilden und Gesellschaften, in denen Grundrechte fest etabliert sind. Es ging nicht darum, kurzfristig auf Probleme zu reagieren, sondern langfristige Perspektiven zu schaffen.

Magere Bilanz Allerdings fiel eine erste Bilanz dieser Politik schon 2005 mager aus. Die für 2010 angepeilte Freihandelszone rund ums Mittelmeer kam nie zustande. Und als 2011 der arabische Frühling einsetzte, bemerkten die Europäer, wie wenig ihre Bemühungen zur Demokratisierung gefruchtet hatten. Auch von Stabilität oder Wohlstand konnte keine Rede sein.

Die EU hat ihr Konzept der Nachbarschaftspolitik seither mehrfach überarbeitet, aber auch in der neuen Version überzeugt es nicht. Der Irak, ein wichtiger Baustein für einen stabilen Nahen Osten, ist nicht enthalten, weil er nicht mehr in die direkte Nachbarschaft fällt. Neue Ansätze in der Nachbarschaftspolitik, wie etwa der Grundsatz "mehr für mehr", greifen nicht. Danach sollen Länder mehr finanzielle Hilfe bekommen, wenn sie notwendige Reformen in Angriff nehmen.

Manche Regierungen haben den Ansatz offen in Frage gestellt und nehmen lieber aus anderen Quellen Geld ohne jegliche Konditionen in Empfang. So haben Saudi Arabien und die Vereinigten Arabischen Emirate Ägypten 2013 nach dem Militärcoup 5,9 Milliarden Euro zur Verfügung gestellt - ohne jede Auflage.

Zu den Erfolgsgeschichten Europas in der Region zählt dagegen das im vergangenen Jahr geschlossene Abkommen mit dem Iran, das sicherstellen soll, dass das Land sein Atomprogramm nicht zur Produktion von Waffen einsetzt. Die Europäer haben nach dem US-Einmarsch im Irak 2003 von Anfang an auf eine Verhandlungslösung gesetzt und sich durchgesetzt. In den USA war ein militärisches Einschreiten erwogen worden.

Die EU hatte bei den Verhandlungen mit dem Iran am Tisch gesessen, genauso wie die fünf Länder mit einem permanenten Sitz im UN-Sicherheitsrat, USA, China, Russland, Frankreich und Großbritannien sowie Deutschland. Es war die EU-Außenbeauftragte Mogherini, die gemeinsam mit dem iranischen Außenminister Mohammad Javad Zarif im vergangenen April den Durchbruch bekannt gab. Für die Europäer war diese Abkommen der Beweis, dass multilaterale Verhandlungen funktionieren können.

Der Deal soll die Region nicht nur sicherer machen. Die EU-Mitgliedstaaten erhoffen sich auch Vorteile für ihre Wirtschaft, wenn die Sanktionen mit dem Iran fallen. Mit dem Abkommen haben die Europäer ihre Interessen in der Region offensiv vertreten - was nur selten vorkommt.

Zunehmender Terrorismus Im vergangenen Jahr ist deutlich wie nie zuvor geworden, wie sehr die Situation im Nahen Osten Europa direkt betrifft. Die Flüchtlingsströme aus Syrien, dem Irak und Afghanistan haben direkte Auswirkungen auf Europa. Die Terrorattacken in Paris und Brüssel haben Europa vor Augen geführt, dass die wachsende Radikalisierung im Mittleren Osten Europa direkt tangiert. Europa ist aber genauso wenig in der Lage, die tieferen Ursachen des Terrorismus zu bekämpfen, wie es den Krieg in Syrien beenden kann. Die EU-Mitgliedstaaten sind sich im Grundsatz einig, dass es keine militärische Lösung zum Krieg in Syrien geben kann. Aber schon bei der Rolle, die der Diktator Baschar al Assad bei einem möglichen Übergangsregime spielen könnte, sind deutliche Unterschiede zu sehen.

Frankreich hat seine Position allerdings verändert. Seit den Terroranschlägen im November in Paris hat für die Regierung von François Hollande die Terrorbekämpfung eine höhere Priorität als die Absetzung Assads. Wollten die Europäer aber mit der Terrorbekämpfung im Nahen Osten Ernst machen, müssten sie auch mit den Golf-Staaten über deren Unterstützung für radikale Gruppen reden. Bisher zeichnet sich aber nicht ab, dass sie dazu bereit sind.

In Syrien sind die Europäer zudem mit einem weiteren Problem konfrontiert. Dort erleben sie, dass Russland auf die Bühne der Weltpolitik zurückkommt und die Flüchtlingsströme als Mittel benutzt, um Europa zu destabilisieren.

Kaum Taten Trotz aller Dringlichkeit haben die Europäer bisher wenig getan, um auf die Probleme zu reagieren. "Bisher besteht die EU-Politik daraus, ein Pflaster auf die Herausforderungen der Region zu kleben", beklagen Richard Youngs und John Paul Gutman in einer Analyse des Thinktanks Carnegie Europe. Ihre Kollegin Kristina Kausch erwartet, dass die wirklich wichtigen Schritte von den Mitgliedstaaten kommen werden: "Man kann davon ausgehen, dass die Außenpolitik noch für geraume Zeit von einer Koalition von Mitgliedstaaten gemacht wird." Allerdings habe sich die Situation mittlerweile so stark zugespitzt, dass allen 28 Mitgliedstaaten die Region nicht egal sein könne. "Durch die Krise ist eine Situation entstanden, in der alle am Nahen Osten interessiert sind", meint Rausch.

In der EU waren bisher alle Integrationsschritte Reaktionen auf Situationen, die sich zugespitzt hatten.

Die Autorin ist Korrespondentin der "Wirtschaftswoche" in Brüssel.

Aus Politik und Zeitgeschichte

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