EU-AGRARPOLITIK : Teure Transfers

Wenn es ums Geld geht, gibt es nicht selten Zoff in der Europäischen Union. Das gilt auch und gerade bei der Verteilung von Agrarsubventionen. Mit einem Anteil von 40,83 Prozent und Ausgaben in Höhe von 54,914 Milliarden Euro in diesem Jahr stellt die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) den größten Ausgabe- posten im EU-Budget dar. Kaum verwunderlich, dass seit Beginn der Verhandlungen über den neuen europäischen Haushaltsplan der Jahre 2021 bis 2027, erneut über Sinn und Unsinn der ältesten EU-Politik und ihrer mächtigen Finanztransfers gestritten wird.

Die Verhandlungen der nächsten Monate und Jahre haben es in sich, mindestens aus zwei Gründen: Erstens verliert die EU mit dem Austritt Großbritanniens den nach Deutschland zweitgrößten Nettozahler in absoluten Zahlen. Schätzungen zufolge könnte der Brexit ein Loch von sieben bis 16 Milliarden Euro in den EU-Haushalt reißen. Zweitens geht auch die existenzielle Krise der Europäischen Union nicht spurlos an den EU-Finanzen vorbei. Nicht nur das Geld wird knapper, auch der Druck wird größer, EU-Mittel für andere "Zukunftsfelder" einzusetzen - etwa den Zusammenhalt des Euroraums, für Migration und Außenpolitik und den Erhalt des europäischen Sozialstaats in digitalen Zeiten. Je länger die Liste, desto größer der Chor derer, die eine radikale Reform der GAP fordern. Kann es Europa sich wirklich noch leisten, rund ein Drittel seines Jahresbudgets für Landwirtschaft auszugeben?

Um diese Frage zu beantworten, lohnt ein Blick in die (Reform)Geschichte der GAP - ein Politikfeld, das seit seiner Gründung 1962 nie unumstritten war. Bis weit in die 1980er Jahre hinein galt der Grundsatz, dass die europäischen Finanztransfers an Landwirte vor allem eine sichere Nahrungsmittelproduktion garantieren sollten. Das führte dazu, dass den schwankenden Weltmarktpreisen für Agrargüter in der EU ein System von Stützpreisen und Abnahmegarantieren gegenübergestellt wurde. So entstanden die berühmt-berüchtigten "Butterberge", weil der Absatz beispielsweise von Milchprodukten nicht mehr mit den ausufernden Stützkäufen Schritt halten konnte. So entstand auch das schlechte Image der EU-Ararpolitik, der bis heute ein Makel von Bürokratiewahn, Ineffizienz und fehlender Bürgernähe anhaftet.

Lange Reformhistorie 1992 folgte ein erster radikaler Reformschritt. Garantiepreise und Stützkäufe waren fortan passé, sie wurden durch Einkommensbeihilfen für die Landwirte ersetzt. Je mehr Hektar ein Hof besaß oder je größer der Viehbestand war, desto mehr Direktzahlungen gab es. 1999 wurde nachgesteuert. Erstmals wurde die Gewährung von Subventionen an Umweltauflagen geknüpft und die Möglichkeit geschaffen, die Beihilfen auch für Projekte zu verwenden, die der Entwicklung des ländlichen Raumes dienen sollten. Spätestens mit der Reform des Jahres 2003 wurde dieser Pfad weiter ausgebaut. Mehrere Landwirtschaftsskandale in dieser Zeit schärften das Bewusstsein für die Qualität von Lebensmitteln und den Tier- und Umweltschutz. Die Höhe der Beihilfen und die Produktionsmenge wurden entkoppelt und eine "einheitliche Betriebsprämie" eingeführt, die das Einkommen der Landwirte stabilisieren sollte. Die Zahlungen wurden zudem noch stärker an die Einhaltung von Umwelt- und Gesundheitskriterien gebunden. Das "Greening" beschert seitdem all jenen eine Prämie, die Wiesen und Weiden erhalten, vielfältige Kulturen auf Ackerflächen anbauen und ökologische Vorrangflächen schaffen.

2013 folgte der bislang letzte Akt einer beispiellos langen Reformgeschichte, der das aktuelle Förderregime beschreibt. Erklärtes Ziel der heutigen GAP ist es, sowohl Landwirte als auch ländliche Gebiete zu fördern. Dazu gibt es aktuell zwei Förderlinien, im EU-Jargon "Säulen" genannt. Die erste Säule beinhaltet Direktzahlungen an die Landwirte, gestaffelt je Hektar landwirtschaftlicher Fläche und gekoppelt an Umweltauflagen. Die zweite Säule umfasst Förderprogramme für die Entwicklung des ländlichen Raums. In Deutschland stehen für diese Agrarförderung in den Jahren 2014 bis 2020 jährlich rund 6,2 Milliarden Euro zur Verfügung. 5,13 Milliarden Euro pro Jahr werden als Direktzahlungen ausgezahlt, der Rest fließt über die Förderprogramme der zweiten Säule.

Zudem wurde ein engmaschiges Dickicht an Detailregelungen geschaffen. Seit dem Jahr 2015 gibt es bei den Direktzahlungen ein Baukastensystem mit vier unterschiedlichen Prämien-Arten. Eine "Basisprämie" soll garantieren, dass jeder Landwirt weiterhin pro Hektar eine gewisse Grundförderung bekommt. In Deutschland werden aktuell rund 175 Euro pro Hektar gezahlt. Zusätzlich werden konkrete Umweltleistungen der Landwirte vergütet. Es gibt einen Zuschlag für kleine und mittlere Betriebe für die ersten 30 beziehungsweise 46 Hektar, Junglandwirte bis 40 Jahre können auf Antrag eine Zusatzförderung erhalten. Zentrales Förderinstrument der zweiten Säule ist der Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER). Bereits seit 2009 aber gilt: Finanzmittel können mit gewissen Obergrenzen auch von der ersten in die zweite Säule verschoben werden, um so der Idee der Entwicklung ländlicher Räume Nachdruck zu verleihen. Sämtliche Quotenregelungen für Milch, Zucker und Rebstock-Pflanzungen wurden schrittweise abgeschafft und in Teilen durch andere Maßnahmen ersetzt.

Doch allen Reformen zum Trotz hat die Kritik an Aufbau und Umsetzung der GAP eher zu- als abgenommen. So kommt der Ökonom Friedrich Heinemann vom Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung in Mannheim (ZEW) zu dem Schluss, dass "die Direktzahlungen eine wenig zielorientierte und ineffiziente Einkommensbeihilfe" darstellen würden. In einem Policy Briefing für die Bertelsmann-Stiftung führen er und seine Forschergruppe aus, dass 2015 nur 18 Prozent der Landwirte aus den EU 28-Staaten rund 80 Prozent der Direktzahlungen erhielten. Mit anderen Worten, jenes Fünftel der Betriebe mit den meisten Flächen und den meisten Tieren hat über die EU-Förderung vier von fünf ausgezahlten Euro erhalten. "Bei einem effizienten Einkommensstützungssystem sollten vor allem bedürftige Landwirte profitieren", kritisiert der Wissenschaftler. Auch der Nutzen des "Greenings" ist unter Experten umstritten. Seit 2015 werden rund 30 Prozent der Direktzahlungen unmittelbar an "Greening"-Auflagen geknüpft. Doch Wissenschaftler vom Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung (UFZ), der Universität Göttingen sowie weiterer deutscher, österreichischer und französischer Forschungseinrichtungen kamen erst Anfang des Jahres zu dem ernüchternden Ergebnis: Die Maßnahmen bringen oft wenig für die Artenvielfalt und für die Landwirte sind sie zum Teil schlecht umsetzbar.

Loch im Haushalt Die anhaltende Kritik erhöht den Reformdruck, der durch den bevorstehenden Brexit ohnehin mit Händen zu greifen ist. Jörg Stefan Haas, Wissenschaftler vom Jacques-Delors-Institut in Berlin, rechnet durch den EU-Austritt Großbritanniens mit einer jährlichen Lücke im EU-Haushalt von etwa zehn Milliarden Euro. Soll das Transferniveau an Landwirte und Erzeuger stabil gehalten werden, würde dies höhere Beiträge für weniger Mitgliedsländer bedeuten, schreibt er in einem jüngst veröffentlichten Policy Paper. Durchschnittlich acht Prozent müsste jeder der verbleibenden Mitgliedstaaten drauflegen, um die Finanzmittel für die GAP stabil zu halten. "Alleine der Nettobeitrag Deutschlands würde um rund 1,2 Milliarden Euro ansteigen." Sollen dagegen die Beiträge der 27-Mitgliedsstaaten an den EU-Haushalt stabil gehalten werden, wären Kürzungen unausweichlich. Für die GAP könnte dies Einschnitte um bis zu 20 Prozent bedeuten.

Inzwischen liegen erste Reformideen von EU-Agrarkommissar Phil Hogan vor, wie es mit der GAP nach 2020 weitergehen könnte. Hogan spricht von einer "Evolution" des Systems, keiner "Revolution". Wettbewerbsfähige Betriebe sollen nach seinen Vorstellungen auch weiterhin in Drittländer exportieren können und so als Wachstumsmotor für die Branche erhalten bleiben. Umweltverbände attackierten das im Vorfeld scharf. "Was für die EU-Kommission zählt, sind einzig und allein die Dominanz der EU-Agrar- und Ernährungsindustrie auf dem Weltmarkt sowie die Steigerung ihrer Exportmengen", schreibt Christian Rehmer, Leiter Agrarpolitik für den Umweltverband BUND.

Vereinfachte Auflagen Insgesamt sehen die Kommissionsvorschläge eher kleine Nachjustierungen vor. Für die Direktzahlungen sollen Obergrenzen von 60.000 bis 100.000 Euro pro Betrieb eingeführt werden, um das Ungleichgewicht der Förderung großer Betriebe zu drosseln. Zudem sollen die bislang als kompliziert und bürokratisch empfundenen "Greening"-Auflagen vereinfacht werden. Statt einheitlicher europäischer Regeln soll jeder Mitgliedstaat selbst festlegen, wie die Umweltauflagen aussehen sollen. Einigen Wissenschaftlern greifen diese Vorschläge deutlich zu kurz. Friedrich Heinemann vom ZEW etwa fordert ein Auslaufen der europäischen Direktzahlungen mit Ende der Finanzperiode 2027. Ersetzt werden könnten die europäischen Gelder durch nationale Förderprogramme von den Ländern, die dies für sinnvoll erachteten.

Agrarkommissar Hogan will die offiziellen Kommissionsvorschläge am 29. November veröffentlichen. Anschließend werden EU-Agrarrat und Europaparlament im Wechsel über die Vorschläge beraten. Im zweiten Halbjahr 2018 will Hogan die Ergebnisse in konkrete Gesetzesvorschläge münden lassen.

Der Autor ist freier Fachjournalist für Umwelt und Energie.