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ABSCHIEBUNGEN
Markus Decker
Unbeliebte Heimreise

Bei Rückführungen ausreisepflichtiger Ausländer gibt es viele Hindernisse

Seit die Zahl der nach Deutschland kommenden Flüchtlinge im Jahr 2015 sprunghaft an-stieg, ist ein Satz immer wieder gefallen und mittlerweile zu einer stehenden Redewendung geworden: Die Akzeptanz des Asylrechts könne nur erhalten werden, wenn diejenigen, die kein Recht hätten, hier zu bleiben, das Land auch wieder verließen, heißt es da. Der Satz wird so oder so ähnlich meist von Politikern aus CDU, CSU und FDP geäußert, ist aber mittlerweile bis weit ins SPD-. und Grünen-Spektrum konsensfähig - wobei beide Lager unterschiedliche praktische Konsequenzen daraus ziehen. Bundesinnenminister Horst Seehofer (CSU) sagte bei der Vorstellung seines aktuellen zweiten "Gesetzes zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht" jedenfalls: "Wer vollziehbar ausreisepflichtig ist, muss unser Land verlassen. Es geht um die Durchsetzung des Rechtsstaates."

Kompliziertes Feld Dabei ist das mit dem Verlassen - sprich: den freiwilligen Ausreisen und den Abschiebungen - ein kompliziertes Feld. Dies gilt in Deutschland selbst wie auch im Verhältnis zu anderen Ländern, innerhalb wie außerhalb Europas.

Unumstritten ist, dass die Zahl jener Flüchtlinge, die das Land freiwillig verlassen, überschaubar ausfällt. 2018 kehrten nach Angaben des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (Bamf) in Nürnberg exakt 15.962 Frauen, Männer und Kinder der Bundesrepublik mit staatlicher Förderung den Rücken. 2016 hatte die Zahl noch bei 54.006 gelegen. Auch 2019 war die Zahl weiter rückläufig. So teilte eine Bamf-Sprecherin gerade erst mit, dass vom 1. Januar bis zum 31. März 2019 genau 3.130 Anträge auf eine finanziell geförderte freiwillige Rückkehr bewilligt worden seien - und damit weniger als 2018, als es pro Quartal im Schnitt 3.990 waren. Menschen, die ohne finanzielle Unterstützung ausreisten, könne das Amt nicht erfassen, sagte sie.

Zieht man ins Kalkül, dass die meisten Flüchtlinge seit 2015 aus Syrien kamen und immer noch kommen, ist die geringe Zahl freiwilliger Ausreisen kein Wunder. Denn in weiten Teilen Syriens herrscht zwar kein Krieg mehr. Allerdings existieren dort laut dem letzten Lagebericht des Auswärtigen Amtes unzumutbare Bedingungen. Regimegegner - und als solche werden heimkehrende Flüchtlinge von Präsident Baschar al-Assad und seinen Anhängern oft betrachtet - müssen mit Verfolgung und tödlicher Folter rechnen. Die Mehrheit der Syrer ist darüber hinaus in einem weithin zerbombten Land auf materielle Hilfe angewiesen. Der Weg zurück ist versperrt.

Umstritten ist, wer im Augenblick als ausreisepflichtig zu gelten hat. Seehofer gab die Zahl zuletzt mit rund 240.000 an. Ulrich Lilie, Präsident der Diakonie Deutschland, hielt dagegen: Der Großteil von ihnen sei geduldet und zum Teil aus legitimen Gründen hier, argumentierte er - etwa unbegleitete minderjährige Flüchtlinge, Menschen in der Ausbildung, Eltern aufenthaltsberechtigter Minderjähriger oder Personen, denen im Herkunftsland Gefahren drohten. Während der Bundesinnenminister die Ende 2018 etwa 180.000 Geduldeten also im Prinzip zu den Ausreisepflichtigen zählt, machen die Diakonie und andere Teile der Zivilgesellschaft dies bewusst nicht. Nicht immer wird diese gegensätzliche Grundannahme für Außenstehende sichtbar.

Überhaupt scheiden sich am Umgang mit den Geduldeten, die mit Einschränkungen arbeiten dürfen oder eine Ausbildung beginnen können, die Geister. Die Union möchte den Druck auf sie mehrheitlich erhöhen und verhindern, dass sich ihr Status verfestigt. Bei SPD, Grünen und Linken ist die Bereitschaft oft größer, ihnen einen dauerhaften Aufenthaltsstatus zu verschaffen - auch mit Blick auf den zunehmenden Fachkräftemangel in Deutschland. Da ist dann von einem "Spurwechsel" die Rede. Entsprechend sagte Thüringens Justizminister Dieter Lauinger (Grüne) zuletzt: "Es gibt immer mehr Geduldete in fester Beschäftigung. Für sie wollen wir eine echte Bleibeperspektive und für die Arbeitgeber, die händeringend Personal suchen, Planungssicherheit." In der Kritik der Konservativen steht vor allem jene Gruppe unter den Geduldeten, die den Status lediglich erhalten haben, weil sie keine Papiere besitzen und teilweise auch gar nicht versuchen, Papiere zu bekommen, weil das zu ihrer Abschiebung führen würde.

Fest steht, dass 2018 zwar rund 24.000 Abschiebungen gelangen, aber noch mehr - nämlich 31.000 - scheiterten. In den ersten drei Monaten des Jahres 2019 kamen 5.600 Abschiebungen dazu und damit etwas weniger als im ersten Quartal 2018. Diese Daten wiederum weisen auf viele objektive Abschiebe-Hindernisse hin, die Politiker selbst beim besten Willen nicht so ohne weiteres überwinden können - es sei denn, sie begeben sich in rechtsstaatliche oder menschenrechtliche Grauzonen.

Mehr Inhaftierung So hat Seehofers Vorgänger Thomas de Maizière (CDU) zwar bereits 2017 ein erstes "Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht" auf den Weg gebracht. Es sah unter anderem vor, die Abschiebehaft für Ausreisepflichtige zu erweitern, "von denen eine erhebliche Gefahr für Leib und Leben Dritter oder bedeutende Rechtsgüter der inneren Sicherheit ausgeht". Deren Überwachung sollte erleichtert werden. Auch wurde die Möglichkeit einer räumlichen Beschränkung des Aufenthalts für Geduldete eingeführt, die ihre Rückführung durch vorsätzlich falsche Angaben oder durch Täuschung über ihre Identität verzögert haben. Die zulässige Höchstdauer des Ausreisegewahrsams wurde schließlich auf zehn Tage verlängert. Und die Länder wurden ermächtigt, Asylsuchende ohne Bleibeperspektive länger in Erstaufnahmeeinrichtungen unterzubringen.

Manches bei de Maizière ähnelte im Prinzip dem aktuellen Gesetzentwurf Seehofers und deutete an, was dieser später mit seinen "Ankerzentren" vorschlug und teilweise in die Tat umsetzte: Asylsuchende so lange in großen Gemeinschaftsunterkünften zu belassen, bis dort über ihre Anträge entschieden wird - und sie im Falle der Ablehnung schnellstmöglich direkt von dort außer Landes zu bringen. Der Unterschied besteht darin, dass der CSU-Politiker mehr und mehr auf das Instrument der Inhaftierung von Ausreisepflichtigen setzt - insbesondere solchen, die nicht kooperieren oder ihre Abschiebung zielgerichtet hintertreiben. Dabei ist der Umstand, dass der CDU-Minister vor ihm keinen durchschlagenden Erfolg hatte, im Wesentlichen den vielfältigen objektiven Hindernissen geschuldet, von denen schon die Rede war.

Länder zuständig Ein praktisches Hindernis besteht aus Sicht des Bundes darin, dass für Abschiebungen rein rechtlich die 16 Bundesländer zuständig sind. Sie kooperieren zwar mit den anderen Ländern wie auch mit dem Bund und sind anders als auf anderen politischen Feldern nicht unbedingt erpicht darauf, diese Zuständigkeit auszuüben oder zu behalten. Die kleineren können es aus rein administrativen Gründen auch gar nicht, zum Beispiel weil sie nicht in der Lage sind, einfach so ein Abschiebe-Flugzeug zu chartern. Dennoch kann der Bund bei Abschiebungen nicht schalten und walten, wie er will. Er kommt erst zum Schluss unter Beteiligung der Bundespolizei ins Spiel - dann also, wenn es wirklich ernst wird.

Eine weitere Hürde besteht darin, dass Flüchtlinge, die von ihrer bevorstehenden Abschiebung erfahren, am entscheidenden Tag nicht auffindbar sind. Seehofer möchte dem begegnen, indem er die Bekanntmachung der Termine unter Strafe stellt sowie Abschiebehaft und Ausreisegewahrsam ausweitet und zu diesem Zweck Flüchtlinge und Kriminelle in gemeinsamen Gefängnissen unterbringt, wenn auch in unterschiedlichen Trakten - bis 2022 neue Abschiebehaftanstalten gebaut sind. Der Minister begründet den Plan damit, dass derzeit in allen 16 Ländern zusammen bloß 480 Abschiebehaftplätze zur Verfügung stünden und die Europäische Rückführungsrichtlinie die gemeinsame Unterbringung von Kriminellen und Flüchtlingen in Notlagen erlaube. Aus Seehofers Haus verlautet ferner, dass andere EU-Länder längst mehr Abschiebehaftplätze hätten - Belgien zum Beispiel 2.000 oder Großbritannien 4.000.

Doch die Justizminister der Länder haben Widerstand gegen die gemeinsame Unterbringung mit Kriminellen angekündigt und interpretieren auch die Rechtslage nicht so. Der Widerstand reicht bis in die Union hinein. "Abschiebungshaft ist keine Strafe", sagte der nordrhein-westfälische Justizminister Peter Biesenbach (CDU) kürzlich. "Das muss auch in der Unterbringung der Betroffenen deutlich werden." Und neben erheblichen rechtlichen Bedenken sei wegen der hohen Auslastung der Gefängnisse in Nordrhein-Westfalen eine Unterbringung der Abschiebungsgefangenen in diesen Haftanstalten ohnehin nicht möglich. Die Länder entscheiden mithin letztlich über die Praxis dessen, was Seehofer beabsichtigt. Er hat das Gesetz deshalb auch so konzipiert, dass es nach dem Bundestag nicht noch der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Dies hätte weitere Auseinandersetzungen nach sich gezogen und das Gesetz vielleicht unmöglich gemacht.

Abgesehen davon schließlich, dass Betroffene ihre Abschiebungen vielfach zu verhindern suchen und bei Ländern wie Afghanistan wohl auch verständlicherweise, liegen die anderen Hindernisse nicht selten in den Herkunftsländern selbst. Sie kooperieren nicht in dem Maße, in dem sich das die Bundesregierung wünscht. Bester Beleg dafür ist die Geschichte des Attentäters vom Berliner Breitscheidplatz, des Tunesiers Anis Amri, der zwölf Menschen tötete und Dutzende schwer verletzte. Seine Papiere trafen erst ein, als es längst zu spät war. Bilaterale Abkommen mit den Herkunftsländern sind ein mühsames Geschäft. Der Ruf, sie mit dem Stopp von Entwicklungshilfe für Kooperationsunwilligkeit zu bestrafen, wurde immer wieder mal laut, verlief aber letztlich im Sande.

Sprengsatz für die EU Und eine gemeinsame Flüchtlingspolitik der Europäischen Union sowie eine gerechte Verteilung von Asylsuchenden auf ihre Mitgliedstaaten sind bekanntlich weit und breit nicht zu sehen. Im Gegenteil, stattdessen hat sich das Flüchtlingsthema zu einem Sprengsatz für die EU entwickelt. Zwischen der deutschen Kanzlerin Angela Merkel und dem ungarischen Ministerpräsident Viktor Orbán sind Kompromisse undenkbar, und nicht allein zwischen ihnen.

Auch wenn das Thema Abschiebungen zwischen den im Bundestag vertretenen Parteien (außer der AfD) inzwischen weniger kontrovers diskutiert wird als noch 2015: Zwischen der Theorie von Abschiebungen und ihrer praktischen Umsetzung klafft nach wie vor eine erhebliche Lücke. Man muss kein Prophet sein, um festzustellen, dass sich daran bis auf weiteres nichts ändern wird.

Der Autor ist Hauptstadt-Korrespondent des RedaktionsNetzwerks Deutschland.

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