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WAHLRECHT
Helmut Stoltenberg
Die Schwächen des schönen Zwei-Stimmen-Systems

Bei der Bundestagswahl gilt das »personalisierte Verhältniswahlrecht«. Das hat Vorteile, bringt aber auch schwer lösbare Probleme mit sich

Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt" - so schreibt es Artikel 38 des Grundgesetzes vor. "Geheim" bedeutet, dass niemand wissen darf, wie ein Wähler abgestimmt hat - sofern er es nicht selbst mitteilt. "Unmittelbar" heißt, dass die Wähler die Parlamentarier direkt, also ohne die Zwischenschaltung von Wahlleuten wählen, wie es sie etwa bei US-Präsidentschaftswahlen gibt. "Frei" besagt, dass auf die Wähler keinerlei Zwang ausgeübt werden darf. "Gleich" bestimmt, dass jeder Stimme das gleiche Gewicht zukommt, unabhängig etwa vom Bildungsstand, Vermögen oder Geschlecht. Und "allgemein" meint, dass grundsätzlich jeder Deutsche wählen darf, der 18 Jahre oder älter ist.

Kein Ausschluss Letzteres greift dank einer 2019 beschlossenen Neuregelung erstmals bei einer Bundestagswahl am Sonntag auch für mehr als 80.000 Menschen, die auf eine gerichtlich bestellte Betreuung in allen Angelegenheiten angewiesen sind, sowie für wegen Schuldunfähigkeit in einem psychiatrischen Krankenhaus untergebrachte Straftäter. Der Bundestag hatte dazu nach einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts einen Gesetzentwurf verabschiedet, nach dem beide Gruppen nicht mehr von Bundestags- oder Europawahlen ausgeschlossen werden.

Die genannten Wahlrechtsgrundsätze scheinen uns heute eine Selbstverständlichkeit zu sein, doch war beispielsweise das Prinzip der "freien" Wahl in der Weimarer Verfassung von 1919 nicht ausdrücklich festgeschrieben. Auch unterscheidet sich das deutsche Wahlrecht von anderen demokratischen Wahlsystemen. In Großbritannien etwa wird bei der Unterhauswahl die relative Mehrheitswahl praktiziert. Gewählt ist dabei, wer in seinem Wahlkreis die meisten Stimmen erhält; die Stimmen für die unterlegenen Kandidaten bleiben unberücksichtigt. So kommt es meist zu klaren Mehrheiten im Parlament, doch werden große Parteien begünstigt. In Frankreich wiederum wird das Prinzip der absoluten Mehrheitswahl angewendet. Dabei muss ein Kandidat in seinem Wahlkreis die absolute Mehrheit erringen, also mehr als 50 Prozent der Stimmen, um im ersten Wahlgang ins Parlament einziehen zu können. Andernfalls steht ein zweiter Wahlgang an; dann reicht die relative Mehrheit.

Die absolute Mehrheitswahl gab es auch im Deutschen Reich bis 1918. In der Weimarer Republik hingegen wurde nach den Grundsätzen der Verhältniswahl gewählt. Dabei erfolgt die Besetzung der Wahlämter exakt im Verhältnis der abgegebenen Stimmen. Erhält also bei einer reinen Verhältniswahl eine Partei zehn Prozent der Stimmen, bekommt sie auch zehn Prozent der Mandate. So gehen nicht wie bei der Mehrheitswahl Stimmen verloren, und auch kleineren Parteien kann der Sprung in das Parlament gelingen. Darin indes ist auch die Schwierigkeit begründet, dass gegebenenfalls sehr viele Parteien im Parlament vertreten sind und dies die Regierungsbildung und -fähigkeit erschwert. Auch kann der Wähler bei der Stimmabgabe für eine Partei nicht sicher sein, welche Koalition diese nach der Wahl möglicherweise eingeht, um eine Mehrheitsbildung zu ermöglichen. Um eine zu große Zersplitterung des Parlaments zu verhindern, gilt in der Bundesrepublik - anders als in der Weimarer Republik - die Fünf-Prozent-Hürde (siehe Beitrag rechts), die indes eine Ausnahme vom Grundsatz der "gleichen" Wahl darstellt.

Sollstärke 598 Keinen Verfassungsrang hat das bei Bundestagswahlen geltende "personalisierte Verhältniswahlrecht", bei dem jeder Wähler zwei Stimmen hat. Mit der Erststimme kann er einen der Kandidaten wählen, die sich in seinem Wahlkreis um ein Direktmandat bewerben. Gewonnen hat bei dieser Mehrheitswahl der Bewerber mit den meisten Stimmen; er zieht direkt in den Bundestag ein. So ist auch sichergestellt, dass dort alle Regionen der Republik vertreten sind.

Als wichtiger als die Erststimme gilt die Zweitstimme, da sie via Verhältniswahl über das Kräfteverhältnis der Parteien im Parlament entscheidet. Mit ihr werden Kandidatenlisten gewählt, die die Parteien in den Bundesländern aufgestellt haben.

Dabei soll der Bundestag eigentlich 598 Abgeordnete haben, nämlich die in den 299 Wahlkreisen direkt gewählten sowie eine gleiche Zahl von Listenkandidaten, die nach dem Verhältnis der errungenen Zweitstimmen in das Parlament einziehen. Hat aber eine Partei mehr Direktmandate errungen, als ihr nach ihrem Zweitstimmenergebnis zustehen, kommt es zu sogenannten Überhangmandaten, die die Zahl der Abgeordneten in die Höhe treiben, 2009 beispielsweise um immerhin 24.

Damals führten Überhangmandate nicht nur zu dem Problem, dass sie zu Abweichungen vom Ergebnis der Verhältniswahl führten. Mit diesen Mandaten war auch der paradoxe Effekt des "negativen Stimmgewichts" verbunden, bei dem mehr Stimmen für eine Partei dieser weniger Mandate bescheren beziehungsweise umgekehrt weniger Stimmen zu mehr Mandaten. "Verfassungswidrig", befand das Bundesverfassungsgericht im Jahr 2008; es sah durch das negative Stimmgewicht die Grundsätze der Gleichheit und Unmittelbarkeit der Wahl verletzt und verlangte vom Gesetzgeber eine Neuregelung.

So kam es nach längerem Hin und Her im Februar 2013 zu einem Kompromiss zwischen Union, SPD, FDP und Grünen. Danach wurde zur Vermeidung des negativen Stimmgewichts die 2011 eingeführte länderweise Verteilung der Sitze auf die Landeslisten der Parteien in modifizierter Form beibehalten. Zugleich wurden seitdem die Überhangmandate dem Zweitstimmenergebnis entsprechend durch sogenannte Ausgleichsmandate voll kompensiert, wodurch sich die Zahl der Abgeordneten weiter erhöht. Die Gesamtzahl der Sitze wird dabei nämlich so lange vergrößert, bis alle Überhangmandate ausgeglichen sind und für eine Partei keinen Vorteil mehr darstellen.

Die Folgen waren 2013 noch relativ moderat, als vier Überhang- "nur" 29 Ausgleichsmandate nach sich zogen. 2017 aber wuchs der Bundestag um ganze 111 Überhang- und Ausgleichsmandate auf die Rekordgröße von 709 Mitgliedern an.

Initiativen, mit einer neuerlichen Reform für eine Begrenzung zu sorgen, waren zuvor erfolglos geblieben, und scheiterten zunächst auch in der zurückliegenden Wahlperiode. Schließlich verständigten sich FDP, Linke und Grüne auf einen gemeinsamen Lösungsvorschlag, während die AfD ein eigenes Reformmodell einbrachte. Unter Zugzwang einigten sich dann Union und SPD darauf, dass zur "Verminderung der Bundestagsvergrößerung" mit dem "Ausgleich von Überhangmandaten erst nach dem dritten Überhangmandat begonnen" und ein weiterer Aufwuchs "durch Anrechnung von Wahlkreismandaten auf Listenmandate der gleichen Partei in anderen Ländern" vermieden werden soll. Ferner sieht der vom Bundestag im Oktober 2020 verabschiedete Koalitionskompromiss vor, die Zahl der Wahlkreise zum 1. Januar 2024 auf 280 zu reduzieren.

Ein Antrag von 216 FDP-, Linken- und Grünen-Abgeordneten, diese Reform per einstweiliger Anordnung noch vor der jetzigen Bundestagswahl zu kippen, scheiterte beim Bundesverfassungsgericht. Zugleich stellten die Karlsruher Richter in ihrem Beschluss vom 20. Juli klar, erst im späteren Hauptsacheverfahren zu entscheiden, ob die Neuregelungen verfassungskonform sind. Der Normenkontrollantrag dazu sei weder von vornherein unzulässig noch offensichtlich unbegründet. Die Gründe, die für den Erlass einer einstweiligen Anordnung sprechen, reichten dem Gericht jedoch nicht, "um den damit verbundenen Eingriff in die Zuständigkeit des Gesetzgebers zu rechtfertigen".

Aus Politik und Zeitgeschichte

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