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Volker Müller
Bremsen einbauen

GRUNDGESETZ Nicht jede der 57 Änderungen seit 1949 war notwendig. Der frühere Verfassungsrichter Dieter Grimm rät dazu, die Verfassung nicht mit tagespolitischen Regelungen zu füllen

Das Grundgesetz war schon mal besser, als es jetzt ist" - und es sollte möglichst nicht noch schlechter werden. Ein wenig schmeichelhaftes Urteil, das der frühere Bundesverfassungsrichter Dieter Grimm am 22. Februar im Berliner Reichstagsgebäude fällte. Vor mehr als 60 Jahren vom damaligen Parlamentarischen Rat in 250 Tagen formuliert, handelt es sich beim Grundgesetz doch um "den mit Abstand bedeutendsten Text dieses Landes", wie Bundestagspräsident Norbert Lammert (CDU) feststellte. Zwar konnte Grimm auf die Frage, wie viele Änderungen das Grundgesetz verträgt, keine numerische Antwort geben - dafür aber viele Hinweise, was eine Verfassung eher stärkt und was sie eher schwächt.

Knapp und präzise

Der Parlamentarische Rat war ein Gremium von 65 Abgeordneten, die 1948 aus den damaligen Landesparlamenten nach Bonn entsandt wurden, um für den künftigen westdeutschen Staat eine Verfassung auszuarbeiten, die - Provisorium! - nicht so heißen durfte. Das Ergebnis, das am 23. Mai 1949 in Kraft trat, "war knapp und präzise", stellte Lammert fest. Dass man dies von den seither 57 Grundgesetzänderungen nicht in jedem Fall behaupten könne, hätte der Bundestagspräsident gar nicht hinzufügen müssen. Kritik an manchen umfänglichen Grundgesetz-Ergänzungen hat er mehrfach geäußert.

Und sie fand in Professor Grimm einen Fürsprecher. Mit der Frage, ob 57 Änderungen in 60 Jahren viel oder wenig sind, hielt sich der Staatsrechtslehrer nicht lange auf. Im internationalen Vergleich liege das Grundgesetz damit in der Spitzengruppe. Eine Verfassung wie die indische sei aber weitaus häufiger geändert worden, die etwa gleich alte japanische dagegen noch nie.

Doppelt so lang

Immerhin habe das Grundgesetz noch 146 Artikel, wie schon 1949. Davon seien 83 unverändert geblieben und 63 geändert worden, manche sogar mehrfach. Fast alle Änderungen haben nach Angaben Grimms das Grundgesetz verlängert, das nach der Wortzahl heute doppelt so lang sei wie vor 60 Jahren.

Umgekehrt könne man aber auch fragen, wie viele unterbliebene Änderungen eine Verfassung verträgt. Grimm sprach die Regierungsblockaden durch unterschiedliche Mehrheitsverhältnisse in Bundestag und Bundesrat in den letzten Jahren der Kanzlerschaft Kohls und während der rot-grünen Regierungszeit an: "Mit einer rechtzeitigen Verfassungsänderung wäre uns viel erspart geblieben."

Den Zeitgenossen galt das Grundgesetz 1949 keineswegs als großer Wurf: "Das Publik nahm es teilnahmslos hin, die Experten fanden Gründe zur Kritik", sagte Grimm. Ende der 1960er Jahre habe es als antiquiert und überholungsbedürftig gegolten, doch schon Ende der 1970er Jahre habe der Bundestag auf die von einer Kommission empfohlene Revision verzichtet.

Als der konservative Politikwissenschaftler Dolf Sternberger 1979 den Begriff "Verfassungspatriotismus" prägte, den der "linke" Philosoph Jürgen Habermas 1987 aufgriff und populär machte, sei die Wertschätzung für das einstige Provisorium gewachsen. Grimm erinnerte sich, dass die Anerkennung ihren Höhepunkt zum 40. Jahrestag, kurz vor der deutschen Wiedervereinigung, erreicht habe.

Für ihn ist die Verfassung ein "Ensemble von Rechtsnormen", die erfüllbar und durchsetzbar sein müssen, und zugleich eine "Konsensbasis für politische Gegner", deren Änderung nicht einfach der jeweiligen Regierungsmehrheit anvertraut werden darf. Anders ausgedrückt: Die Zweidrittelmehrheit als Bedingung für Verfassungsänderungen sei notwendig , reiche allein aber nicht aus.

Der Politik genüge diese Bedingung jedoch anscheinend, stellte der Verfassungsrechtler kritisch fest. Sieht man nämlich vom Erfordernis der qualifizierten Mehrheit ab, unterscheiden sich Verfassungsänderungen in der Bundesrepublik nach seinen Worten "nicht signifikant von der Gesetzgebung". Oder: "Die Politik bleibt unter sich." Dies habe zur Folge, dass sich das Grundgesetz mit Regelungen füllt, "die eigentlich der Mehrheitsentscheidung im Gesetzgebungsverfahren offenstehen sollten" oder die man - noch drastischer - "eher in einer Durchführungsverordnung finden würde".

Blick von außen

Grimm folgert daraus: Das Verfahren für Verfassungsänderungen ist selber änderungsbedürftig. Nötig wäre nach seiner Auffassung zunächst ein Bewusstsein dafür, dass es um Verfassungsänderungen geht. Seine Empfehlung lautet daher, "Raum zu schaffen für andere Bedürfnisse als die der Akteure des politischen Tagesgeschäfts". Es müsse wieder Anreize für "Gemeinwohlerwägungen" geben.

Der Verfassungsrechtler rät, in das gegenwärtige Verfahren so genannte "Unterbrecher" einzubauen, die die Politik zum "Blick von außen" zwingen, statt nur die internen Gegebenheiten zu sehen. Denkbar wäre für ihn, ein weiteres Initiativrecht zu schaffen, sodass nicht nur die Politik Änderungsbedarf auf die Tagesordnung setzen kann. So könnten beispielsweise Verfassungsänderungen auch einem Referendum unterwerfen werden. Oder es könnte eine Verfassungsänderung - wie in Portugal - nur dann wirksam werden, wenn sie vom nächsten Parlament bestätigt wird.

Aus Politik und Zeitgeschichte

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