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Christoph Birnbaum
Nie wieder Bankenkrise

Finanzmarkt Ambitionierte US-Reformen sind ins Stocken geraten

Nie wieder sollte sich in Amerika noch einmal das ereignen, was sich mit dem Zusammenbruch der Lehman-Bank als Bankenkrise über die ganze Welt bis nach Europa ausbreitete. Das war die Konsequenz, die Präsident Barrack Obama aus den Geschehnissen des Jahres 2008 ziehen wollte. Deshalb leitete er auch vor zwei Jahren eine umfassende Bankenreform ein, die viel weitreichendere Konsequenzen für die Finanzbranche haben könnte, als alles, was zur Zeit in Europa diskutiert wird.

Der amerikanische Präsident klang entschieden. In Obamas Augen sollte die Bankenreform neben der Gesundheitsreform das zweite großes Reformwerk in seiner Legislaturperiode werden. Doch während die Gesundheitsreform voran kam, sind weite Teile der Reform des amerikanischen Finanzmarkts durch den hartnäckigen Widerstand der amerikanischen Banken und vor allem durch den Widerstand der Republikaner im heiß laufenden US-Wahlkampf immer noch nicht umgesetzt.

Komplexes Vorhaben

Denn Bankenreformen sind komplex. Die amerikanischen ganz besonders. Der "Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act" ist ganze 2.300 Seiten dick. Weitere Details sind in 400 zusätzlichen Verordnungen festgehalten.

Das Ziel des nach dem Ex-Senator Chris Dodd und dem Abgeordneten Barney Frank benannten umfangreichen Reformpakets ist dabei nicht die Stärkung des internationalen Finanzsystems, sondern die Stabilisierung des amerikanischen Finanzmarktes. Dabei hat die Regierung Obama die von ihr als sinnvoll erachteten Reformen im nationalen Alleingang und in einem einzigen großen Gesetzgebungswerk vorangetrieben, ohne sich mit den übrigen G-20-Ländern abzustimmen. Obama wollte so der Kritik an der amerikanischen Finanzindustrie Rechnung tragen und möglichst schnell Reformen auf den Weg bringen.

Die innenpolitischen Gründe für dieses Vorgehen sind nachvollziehbar, aber geschadet hat die Methode der Idee gemeinsamer Politik gleichwohl. Ein Beispiel hierfür ist die Weigerung des amerikanischen Finanzministers Timothy Geithner, über die Einführung einer Steuer auf Finanzmarkt-Transaktionen im Rahmen der G-20 auch nur zu sprechen.

Doch von der Mammutreform Dodd-Frank-Act liegen bisher nur mehr ein Drittel der notwendigen Ausführungsbestimmungen vor, die besonders eine Reform der Aufsichtsstrukturen betreffen. Für andere Felder gibt es lediglich Legislativentwürfe oder aber sie befinden sich noch im Gesetzgebungsverfahren. Nichtsdestoweniger ist die Stoßrichtung klar: Durch die Reformen sollen sich Banken und Investoren in den USA auf strengere Vorgaben einstellen und mehr Transparenz vor allem im Derivate-Handel zulassen. Undurchsichtige und riskante Derivate-Geschäfte waren einer der Krisengründe.

Die Reform sieht zudem die Einrichtung einer Verbraucherschutzbehörde unter dem Dach der US-Notenbank Federal Reserve (Fed) vor. Sie soll die Rettung großer Kreditinstitute auf Kosten der Steuerzahler verhindern und dabei unfaire Geschäftspraktiken bei Privatkrediten und Kreditkarten verhindern. Und auch der äußerst profitable, aber risikoreiche Eigenhandel von Banken soll beschränkt werden. Geldhäuser mit staatlich versicherten Spareinlagen dürfen nach dem neuen Gesetz nur sehr begrenzt in Hedge- oder Private-Equity-Fonds investieren. Vorgesehen sind auch neue Regelungen für die Bezahlung von Top-Managern börsennotierter Firmen.

Doch seit Präsident Obama im Juli 2010 das Gesetz unterzeichnet hat, wird parlamentarisch und politisch verbissen um die Durchsetzung der Reform gerungen. Treibende Kraft dabei sind die Republikaner, die seit November lvergangenen Jahres die Mehrheit im Repräsentantenhaus halten und die mit ihrem Präsidentschaftskandidaten Mitt Romney zusammen mit amerikanischen Banken das Gesetzeswerk ablehnen. "Der Dodd-Frank-Act könnte uns alle ruinieren", orakelte beispielsweise Ex-Notenbankchef Alan Greenspan, ein Wortführer der Widerständler, in der "Financial Times". Und er koste Geld. Die Kosten, so schreibt der ameriknaische Rechnungshof GAO in einem Bericht, werden auf fast drei Milliarden Dollar über fünf Jahre hinweg geschätzt - eine Zahl, an der sich die Kritiker sofort festbissen. "Dodd-Frank wird ein teures Unterfangen", prophezeite etwa Douglas Holtz-Eakin, der Präsident des konservativen American Action Forums.

Und so findet zurzeit ein Kampf um jeden einzelnen Paragraphen des riesigen Gesetzeswerkes statt. So soll etwa die künftige US-Verbraucherschutzbehörde CFPB nicht von der ursprünglich vorgesehenen Direktorin Elizabeth Warren, einer Vertrauten Obamas, geleitet werden, sondern von einem Gremium aus Vertretern beider Parteien - ein garantiertes Rezept für Chaos und Zank.

Auch versuchen die Republikaner, die Verabschiedung der "Volcker Rule" - benannt nach dem großen alten Mann des Geldes, dem früheren US-Notenbankchef Paul Volcker - zu verhindern. Sie sieht vor, dass die Institute ihren Eigenhandel vom Geschäft mit Vermögenswerten von Kunden in Zukunft abtrennen sollen. Dadurch sollen sich die Volumina auf den kurzfristigen und spekulativen Märkten reduzieren. Es gilt allerdings als sehr schwierig, die beiden Geschäftsbereiche zu unterscheiden.

Und auch die geplante Meldepflicht für Kapitalbeteiligungsfirmen, die zur besseren Überwachung des Finanzrisikos eingerichtet wurde, soll ganz wegfallen. Das Gleiche gilt für die neuen Gehaltsregeln für Vorstandschefs. Auch die Kontrolle von Derivaten durch die Börsenaufsicht SEC und die US-Warenterminaufsicht CFTC ist in Gefahr. Und erst im August musste die amerikanische Finanzaufsicht SEC einen weiteren herben Rückschlag einstecken: Die Fondsbranche hatte erreicht, dass eine Abstimmung über die stärkere Regulierung von Geldmarktfonds abgesagt werden musste.

Und so wird um jedes weitere Detail auch über den Wahltag hinaus gerungen werden. Dabei darf nicht übersehen werden, dass vier Jahre nach der Bankenkrise in den USA die führenden amerikanischen, globalen Finanzkonzerne größer und wichtiger als vor der Krise geworden sind. Ihre Konkurrenten sind entweder weg, von anderen übernommen oder deutlich kleiner geworden. Die Risiken für die Weltwirtschaft, wenn eine dieser Megabanken ins Wanken gerät, sind im derzeitigen Umfeld eher gewachsen.

Doch genau hier gibt es mittlerweile bei der Umsetzung der amerikanischen Bankenreform erste Erfolge. Bis Ende 2013 sind etwa 125 Banken verpflichtet, einen Notfallplan, ein "Testament" ("last will") für ihre eigene Zerschlagung im Notfall vorzulegen. Die "Last Wills" sind ein zentraler Bestandteil von Obamas Finanzmarktreform. Große Banken stehen in dem Verdacht, in der Finanzkrise zu große Risiken auf sich genommen zu haben - mit dem Kalkül, ohnehin im Notfall vom Staat aufgefangen zu werden ("too big to fail"). Dieser Leichtsinn galt als eine Ursache der weltumspannenden Finanzkrise.

"Letzter Wille"

Mit dem "Letzten Willen" soll von Anfang an Klarheit über den inneren Aufbau und die Geschäftsbeziehungen der Banken herrschen. Auch soll klar sein, welche Personen und Gremien im Fall der Fälle die Entscheidungen treffen und ausführen. Hintergrund der Regelung ist die schiere Größe der Finanzriesen. Sie sind derart verschachtelt und untereinander vernetzt, dass Außenstehende kaum mehr durchblicken. Die Abwicklung von Lehman Brothers etwa dauert bis heute an.

Doch der beste Wahlkämpfer für Obamas Ziel, schärfere Finanzmarktregeln durchzusetzen, könnte ausgerechnet die Wall Street selbst sein. Angesichts der Manipulationen um den Libor-Zins nehmen die Forderungen in Amerika nach schärferen Beschränkungen für die Wall Street wieder zu. Denn allzu viel hat die Branche scheinbar nicht dazu gelernt, wie der jüngste Skandal im Juli um die amerikanische Bank JPMorgan Chase erst gerade wieder gezeigt hat. Dort hatte ein einziger Top-Händler durch Fehlspekulation mehr als fünf Milliarden Dollar Verlust gemacht. Ein klares Versagen der internen Aufsicht bei JP Morgan. Der Händler und seine Vorgesetzte wurden daraufhin gefeuert, und die Bank forderte von allen Beteiligten Bonuszahlungen zurück. Das alles verheißt aber für die Zukunft nichts Gutes.

Präsident Obama nahm die Steilvorlage deshalb auch sofort in einem Fernsehinterview auf: "JPMorgan ist eine der am besten geführten Banken, die es gibt. Ihr Chef Jamie Dimon ist einer der klügsten Banker, die wir haben, und trotzdem haben sie Milliarden Dollar verloren und es könnten noch mehr werden", sagte Obama. Bei einer schwächeren Bank "hätten wir vielleicht eingreifen müssen". "Das ist genau der Grund, weshalb eine Wall-Street-Reform so wichtig ist." Und auch einer der Namensgeber der "Dodd-Frank-Acts", Barney Frank, wurde in diesem Zusammenhang in der "Financial Times" zur Einführung der "Volcker-rule" nicht zu Unrecht mit dem Satz zitiert: "Es wird eine scharfe Regel sein, JP Morgan und Bankchef Jamie Dimon sei Dank."

Aus Politik und Zeitgeschichte

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