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Philip Plickert
Großreinemachen in Europas Banken

Finanzen Bankenunion als Großbaustelle für neue Koalition. Problem Staatsanleihen

Der Albtraum der europäischen Krisenbekämpfer sieht so aus: Hochverschuldete Staaten und wackelnde Banken klammern sich aneinander und ziehen sich gegenseitig in den Abgrund. Tatsächlich hat man in der Euro-Krise diese fatale Verbindung beobachten können. Dieser Teufelskreis trieb den Krisenbekämpfern die Schweißperlen auf die Stirn. Man könne ihn nur durch eine große Bereinigung des Bankensektors beenden, schlossen sie. Daraus entstand die Idee einer europäischen "Bankenunion". "Eine Währungsunion braucht eine Bankenunion - nicht zuletzt, weil ein stabiler Bankensektor eine unverzichtbare Ergänzung einer soliden Währung ist", erklärt Yves Mersch, im Direktorium der Europäischen Zentralbank (EZB) für die neue Bankenaufsicht zuständig. "Daher halte ich die Bankenunion für den bedeutendsten Integrationsschritt seit Einführung des Euro."

Nach der Theorie soll sie die aktuell entscheidende Schwachstelle der Währungsunion kitten: Die kapitalschwachen Banken werden rekapitalisiert, und unrettbare kranke Banken sollen abgewickelt werden. Dies alles soll möglichst nicht zulasten der Steuerzahler gehen. Was sich in der Theorie bestechend anhört, hat aber in der Praxis noch viele Haken und offene Fragen, die die neue Koalition in Berlin noch längere Zeit stark beschäftigen werden.

Schon auf die naheliegende Frage gibt es ein großes Fragezeichen: Wie viele faulen Kredite und verdeckte Verluste liegen in den Bankbilanzen? Einige Fachleute sprechen davon, dass in Europa regelrechte "Zombiebanken" entstanden sind, die nur noch durch billiges Zentralbankgeld künstlich am Leben gehalten werden. "Mit Zombiebanken ist kein Wachstum möglich", warnt der Ökonom Clemens Fuest, Chef des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) in Mannheim.

Grundsanierung

Dafür brauche es eine "Grundsanierung des Bankensektors", sagt Mersch. Als erstes muss Klarheit über die Altlasten bestehen. Im November wird die EZB mit der Bankenaufsicht ("Single Supervisory Mechanism") über etwa 130 Großbanken mit mindestens 30 Milliarden Euro Bilanzsumme beginnen, davon wohl 24 aus Deutschland. Die Bilanzprüfung soll für Transparenz sorgen und damit helfen, das Vertrauen in die Banken wiederherzustellen. "Erklärtes Ziel der umfassenden Bilanzanalyse ist, der Wahrheit ungeschminkt ins Gesicht zu schauen", sagte Mersch jüngst in einer Rede. Die EZB verspricht eine strenge und unparteiische Prüfung. "Faule Eier", so sagte der deutsche EZB-Direktor Jörg Asmussen, will sie auf keinen Fall übernehmen.

Die Übung der Bilanzprüfung besteht aus zwei Teilen: In einem ersten Schritt wollen die EZB-Prüfer, unterstützt von externen Beratern, die riskantesten Anlageklassen in den Büchern der einzelnen Banken identifizieren. In vielen südeuropäischen Ländern dürften dies Immobilienkredite sein. In Spanien ist der Anteil der "notleidenden" Kredite in den Bankbilanzen nach Angaben der Zentralbank auf 12 Prozent geklettert - insgesamt sind es fast 180 Milliarden Euro. Bei den italienischen Banken hat sich der Anteil der problematischen Kredite seit Krisenausbruch sogar auf 14 Prozent verdreifacht, allerdings gilt dort eine andere Definition. Hierzulande stehen bei der EZB-Bilanzprüfung wohl Schiffskredite im Fokus. HSH Nordbank, NordLB und Commerzbank haben davon mehr als 60 Milliarden Euro in den Büchern. Auch auf Großkredite für Windkraftparks könnten die EZB ein schärferes Auge werfen.

Im zweiten Schritt der Bilanzprüfung, der sogenannten Asset Quality Review, werden die EZB-Aufseher dann einzelne Posten in den Büchern unter die Lupe nehmen und ihren Wert ermitteln. In einigen Bankbilanzen stehen wohl noch "Mondwerte", diese wollen die Prüfer korrigieren. Auch die Geschäftsmodelle der Banken sollen kritisch analysiert werden. Die Ergebnisse der EZB-Bilanzprüfung, die wohl das ganze erste Halbjahr 2014 dauert, werden dann die Grundlage für einen "Stresstest" der in London ansässigen Aufsichtsbehörde EBA sein. Sie simuliert, wie sich die Werte der Banken bei einer Wirtschaftskrise verschlechtern würden, etwa wenn die Häuserpreise noch mehr sinken oder die Staatsanleihenkurse unter Druck geraten.

Letztlich soll sich aus der umfassenden Prüfung ergeben, ob eine Bank lebensfähig ist und ausreichend Eigenkapital hat. Hinter den Kulissen wird allerdings schon heftig um Definitionen, Annahmen und Ausnahmen für die Prüfungen und die Tests gerungen. Aus der EZB kamen anfangs eher beruhigende Signale. Chefvolkswirt Peter Praet sagte, sein "erster Eindruck" sei, "dass der Rekapitalisierungsbedarf überall vom Privatsektor gestemmt werden kann". Doch was passiert, wenn bei vielen Banken ein zu großer Kapital-Fehlbetrag festgestellt wird? Einige Analysten haben den Mittelbedarf des gesamten Bankensektors auf einen zwei- oder gar dreistelligen Milliarden-Betrag geschätzt.

Wenn nun hässliche Ergebnisse der Prüfungen von EZB und EBA durchsickern, würde das am Markt neue Verunsicherung schaffen. "Wenn viele Banken im Stresstest durchfallen, schafft das kein Vertrauen", sagt etwa Guter Dunkel, der Chef der Norddeutschen Landesbank (Nord LB).

Finden sich keine privaten Investoren, die den Banken frisches Geld geben, müssten die nationalen Regierungen erneut Mittel zur Bankensanierung aufbringen. Aber gerade die Krisenstaaten in Südeuropa sind schon so hoch verschuldet, dass eine neuerliche Kreditaufnahme für die Banken sie überfordern könnte. Die EZB fängt schon an, für diesen Fall eine zweite Verteidigungslinie aufzubauen. Es müsse "eine finanzielle Absicherung geben", fordert Mersch, einen grenzüberschreitenden "Backstop" aller Staaten. "Ohne eine solche Absicherung können wir die Bilanzanalyse nicht durchführen", sagt Mesch.

Allerdings weiß er, dass damit die Sorgen vor einer europäischen Sozialisierung von Bankenproblemen wieder aufflammen. Vor einem Jahr, als die Pläne für eine europäische Bankenunion erstmals in Umrissen von den Staats- und Regierungschefs gebilligt wurden, erhob sich ein großer Protest deutscher Ökonomen, allen voran die Professoren Walter Krämer und Ifo-Chef Hans-Werner Sinn. Sie warnten davor, dass nach den Euro-Staatsschulden jetzt auch noch die Bank-Schulden sozialisiert werden könnten. Mersch versichert dagegen: "Die Bankenunion ist keine Transferunion durch die Hintertür." Zwar soll der Krisenfonds ESM laut Beschluss der Euro-Finanzminister bis zu 60 Milliarden Euro für die direkte Rekapitalisierung von Banken geben können. Aber diese Regelung soll erst greifen, wenn die EZB-Bankenaufsicht voll funktionsfähig ist, also Ende 2014. Für Altlasten soll der ESM nicht zuständig sein, heißt es.

Haftungskaskade

Von 2015 an soll das geplante Abwicklungsregime für nicht lebensfähiger Banken - die zweite Säule der Bankenunion - stehen. Noch ungeklärt ist, welche Stelle die Entscheidung zur Abwicklung einer Bank letztlich fällt, mit der auch fiskalische Kosten verbunden sein können. Die Kommission würde dies gerne selbst ausführen, zumindest übergangsweise, wie Binnenmarktkommissar Michel Barnier nun sagte. Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble (CDU) hat rechtliche Bedenken.

Für die Steuerzahler bedeutsam wird die Frage, ob die von den Euro-Ministern verabredete "Haftungskaskade" hält, was sie verspricht: Dass künftig neben den Eigentümern, also den Aktionären einer Bank, auch die Gläubiger und große Kontobesitzer über der Schutzgrenze von 100.000 Euro in die Verantwortung genommen werden. Statt Herauspauken mit Steuergeld ("Bail-out") sollen die Eigentümer und Gläubiger zur Kostenübernahme hereingenommen werden ("Bail-in"). Allerdings gebe es in der Richtlinie zu viel Spielraum für Abweichungen, beklagen Fachleute. Noch schlimmer ist, dass die neuen "Bail-in"-Regeln erst 2018 gelten sollen. Bundesbank-Präsident Jens Weidmann und auch Mersch fordern, die Regelung auf 2015 vorzuziehen.

Dann bleibt noch als weiteres Problem, dass eine andere wichtige Geldquelle für Abwicklungen bislang nur auf dem Papier steht: der Abwicklungsfonds, der sich aus Beiträgen der Banken speisen soll. Nach Berechnungen der EU wird dieser Fonds erst im Jahr 2025 auf eine ansehnliche Größe von 55 Milliarden Euro angewachsen sein. Was ist, wenn in der Zwischenzeit eine Bank in Schieflage gerät und abgewickelt werden muss? Die EZB sowie auch die Kommission wollen, dass dann der ESM dem Abwicklungsfonds ein Darlehen geben kann. In Berlin wird dieser Vorschlag aber mit Misstrauen gesehen, weil wieder Steuergeld zur Bankensanierung eingesetzt würde.

Ein letztes großes Fragezeichen hängt zudem über der Bankenunion, weil die Verbindung von wackelnden Banken und wackelnden Staaten eigentlich weiterbesteht, solange die Finanzinstitute so viele Staatspapiere halten. Viele Banken haben billiges EZB-Geld für solche Investments benutzt. Staatsanleihen werden in der Bankenregulierung auch nach künftigen Basel-III-Regeln begünstigt, sie erhalten eine sogenannte "Null-Gewichtung" beim Risiko, und die Bank braucht kein Eigenkapital als Risikopuffer vorzuhalten. Weidmann fordert, diese Illusion des Null-Risikos zu beenden. Zwar ist auch vielen Politikern das Problem bewusst. Doch dient ihnen die Privilegierung von Staatspapieren auch zur Deckung ihrer Haushaltslöcher - daher wollen die Staaten diese Finanzierungsquelle nur ungern drosseln. Philip Plickert

Der Autor ist Wirtschaftsredakteur der "Frankfurter Allgemeinen Zeitung".

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